II SA/Gd 72/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. M. i A. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2006 r. Nr [...]. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 06 października 2006 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca – Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał I. K. i E. K. doprowadzenie w terminie do 30 maja 2007 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr [...] położonej w P. przy ul. M. nr [...] do stanu zgodnego z prawem, tj. z przepisami obowiązującymi w dniu wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 08 sierpnia 1998 r. Nr [...] poprzez obniżenie wykonanego budynku mieszkalnego o I kondygnację. Organ wskazał, iż obniżenie należy dokonać poprzez: rozbiórkę ściany kolankowej; rozbiórkę schodów wewnętrznych w części prowadzącej na III kondygnację; rozbiórkę stropu pomiędzy II i III kondygnacją; rozbiórkę konstrukcji dachu, a następnie wykonanie dachu dwuspadowego o konstrukcji i materiałach jak istniejący (rys. 6,7 wymienionego poniżej projektu budowlanego – inwentaryzacji z sierpnia 2005 r.). Organ wskazał, iż powyższy zakres robót sporządzono na podstawie analizy dokumentacji zatwierdzonej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 06 lutego 1957 r. nr [...] i projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 06 sierpnia 1998 r. Nr [...], dostarczonym projektem budowlanym (inwentaryzacją) z sierpnia 2005 r. sporządzoną przez mgr inż. Arch. W. U. upr. Bud. Nr [...] i E. K. upr. Bud. Nr [...] oraz oceną techniczną sporządzoną w lipcu 2006 r. przez mgr. Inż. J. L. upr. Bud. Nr [...]. Organ Podał ponadto, iż przed przystąpieniem do robót budowlanych należy sporządzić rysunki i szczegółowy opis zakresu prac w formie projektu wykonawczego. Wskazał również, iż powyższe roboty budowlane należy przeprowadzić pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz należącą do właściwej izby samorządu zawodowego – kierownika budowy, który winien prowadzić dziennik budowy. I. i E. K. odwołali się od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 06 października 2006 r. Nr [...] do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucili organowi I instancji, między innymi naruszenie przepisów administracyjnych, dotyczących postępowania dowodowego, niewłaściwą interpretację ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie wykonywania robót i niewłaściwe określenie ilości kondygnacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 grudnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż rozbudowa i nadbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego nastąpiła na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 08 sierpnia 1998 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej z obrotu prawnego przez Wojewodę decyzją z dnia 07 sierpnia 2001 r. nr [...], w trybie przepisów art. 156 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa bowiem zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego projekt budowlany zezwalał na wykonanie otworów okiennych w odległości 3,75 m od granicy, co narusza przepisy w zakresie odległości określone w § 12 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: (Dz. U. Nr 15, poz.140 z późn. zm.). W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda odniósł się do zarzutu dotyczącego niezgodności przedmiotowej inwestycji z decyzją z dnia 16 marca 1998 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kwestii wysokości budynku stwierdzając, iż jest on bezzasadny, gdyż decyzja ta nie precyzuje maksymalnej wysokości budynku ani liczby kondygnacji rozbudowanego obiektu. Zgodnie z wymienioną wyżej decyzją przedmiotową inwestycję określa się jedynie jako rozbudowę budynku w poziomie parteru i poddasza użytkowego oraz adaptację poddasza na cele mieszkalne. Z zebranych materiałów dowodowych, a w szczególności z dokumentacji projektowej wynika, że inwestycja ta poprzez rozbudowę istniejącego poddasza użytkowego i rozbudowę – adaptację na cele mieszkalne części nieużytkowanego poddasza nie wykracza poza wyżej wymieniony zapis. Wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło z uwagi na naruszenie przepisów w zakresie odległości projektowanej rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku od granicy z działką nr [...]. Organ zwrócił ponadto uwagę na to, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3708/01, oddalającego skargę I. i E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę potwierdził, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę rażąco narusza prawo, gdyż otwory okienne od strony granicy zostały zaprojektowane niezgodnie z § 12 w/w. rozporządzenia. Również Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 16 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1964/00, uchylającym decyzję organu nadzoru budowlanego II instancji z dnia 18 lipca 2000 r. Nr [...] i organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia 16 czerwca 2000 r. Nr [...] w przedmiocie likwidacji okien i zamurowania otworów zwrócił uwagę, na konieczność dokonania oceny zgodności budowy z przepisami prawa budowlanego i z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ I instancji miał obowiązek prowadzić postępowanie w zakresie wskazanym przez Sąd, czyli w stosunku do wykonanych otworów okiennych niezgodnie z przepisami. Organ podał również, iż przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem w trakcie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Pucka z dnia 30 maja 2005 r. nr XXVIJ1/05 (ogłoszonej w Dz.Urz.Woj.Gd.Nr 81, poz.1629 z dnia 26 sierpnia 2005 r.) dopuszcza na tym terenie budowę budynków mieszkalnych do trzech kondygnacji. Z akt sprawy wynika, że budynek nr [...] przy ulicy M. w P. przed rozbudową i nadbudową posiadał jedną kondygnację podziemną (piwnice) i dwie kondygnacje naziemne (parter i poddasze). Z rysunku graficznego ekspertyzy technicznej i projektu zamiennego zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy wynika natomiast, że budynek obecnie posiada kondygnacje podziemną (piwnice) i kondygnacje naziemne tj.: przyziemie (parter), piętro i poddasze. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe o ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych (opracowanej przez mgr inż. J. L. w lipcu 2006r.). Autor oceny technicznej, w końcowych ustaleniach stwierdził, że roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową przedmiotowego budynku zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Poinformował, że w ścianie północno-zachodniej otwory okienne znajdujące się w odległości 3,75 m od granicy z działką nr [...] zostały zamurowane. Okno w ukośnej ścianie sieni od strony północnej - zostało zasłonięte drewnianym ekranem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że parterowy, dobudowany w latach 1970 do zasadniczej bryły budynku wiatrołap od strony północno-zachodniej, znajdujący się w odległości 2,58 m od granicy z działką nr [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania organu I instancji. Zdaniem organu II instancji w ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien powtórnie dokonać oceny przedłożonej ekspertyzy technicznej, w aspekcie spełnienia warunków technicznych w zakresie odległości, ustalić stan faktyczny w zakresie zamurowania otworów okiennych od strony działki nr [...] i zakończyć postępowanie stosowną decyzja administracyjną. Na powyższą decyzję M. i A. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając podważanie przez organ II instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2003 r., w którym to został nałożony na organ obowiązek przestrzegania przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wskazali również, iż działanie organu II instancji doprowadziło do zakończenia inwestycji przez I. i E. K., na którą zgody nie wydali skarżący, a która w ich ocenie była prowadzona niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Podali ponadto, iż inwestorzy od 6 lat zamieszkują w przedmiotowym budynku mimo braku jego odbioru. Zdaniem skarżących, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 06 października 2006 r. Nr [...], jest prawidłowa i zgodna z prawem. Skarżący wskazali również, iż inwestor posiadając stosowne uprawnienia budowlane powinien zdawać sobie sprawę ze swoich działań. Precyzując swoją skargę skarżący A. S. wskazał, iż naruszenie przepisów prawa przez organ II instancji polegało na tym, iż organ ten nie nakazał organowi I instancji przestrzegania przepisów prawa łamanych przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości – I. i E. K., którzy nie wykonali w sposób właściwy obowiązku doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z warunkami technicznymi – luksfery nie zostały osadzone w sposób właściwy, jedno okno zostało zasłonięte tylko deskami – znajduje się na ścianie oddalonej o 3 m. Ponadto wybudowana weranda znajduje się zbyt blisko granicy nieruchomości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art.138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w zakresie o którym wyżej mowa. Wyjaśnienia wstępne wyżej zamieszczone należało poczynić z tego względu, że badający zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w przypadku decyzji kasacyjnej (a tego rodzaju decyzją jest decyzja zaskarżona) ocenia jej legalność ograniczając się do badania wystąpienia przesłanek z powołanego art.138 § 2 k.p.a. W tym względzie Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, że postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne braki wymagające uzupełnienia przez ten organ. Przede wszystkim stwierdzić należy, jak trafnie ustalił organ II instancji , kwestie bezpośrednio wiążące się z przedmiotem wydanej w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji były już analizowane w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku . W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 1964/00) Sąd w sposób jednoznaczny wskazał na obowiązek poczynienia przez organ I instancji ustaleń w przedmiocie zgodności z prawem wykonanych przez I. i E. K. robót budowlanych. Był to warunek konieczny dla ustalenia zakresu obowiązków , których wykonanie prowadziłoby do legalizacji zrealizowanej przez w/w inwestycji. Trafne też jest ustalenie organu II instancji, że w tym zakresie postępowanie organu I instancji zawiera uchybienia skutkujące uchylenie wydanej decyzji. Kontrolując decyzję organu II instancji w zakresie w/w Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do innych zarzutów podniesionych w skardze, jako że będąc rozstrzygnięciem typu kasacyjnego nie rozstrzyga w tym przedmiocie zaskarżona decyzja. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że istotą postępowania legalizacyjnego jest umożliwienie inwestorowi realizującemu przedsięwzięcie budowlane z naruszeniem prawem przewidzianych zasad postępowania właściwych dla procesu inwestycyjnego prawne zaakceptowanie wykonanych prac. Podstawowym warunkiem jest jednak, że dokonane odstępstwa nie pozostają w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami względnie w przypadku ich naruszenia można taką zgodność uzyskać poprzez wykonanie nakazanych robót doprowadzających realizowane przedsięwzięcie do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie legalizacyjne jako prowadzące do stworzenia stanu zgodnego z prawem opiera się na przepisach prawa obowiązującego w czasie orzekania. Dotyczy to również ustaleń przewidzianych dla danego terenu w postanowieniach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonywanie "legalizacji" w oparciu o nieobowiązujące przepisy stanowiłoby jej zaprzeczenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.