II SA/Gd 72/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie budowy linii elektroenergetycznej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2008 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. M. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 czerwca 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w sprawie legalności wybudowania linii elektroenergetycznej biegnącej przez stanowiące własność S. M. działki nr [...] i [...] położone w R. gmina D. Organ podczas przeprowadzonych oględzin ustalił, że na działkach leśnych nr [...] i [...] w R. znajduje się napowietrzna linia średniego napięcia na słupach żelbetowych, która została wybudowana najprawdopodobniej w latach siedemdziesiątych. W archiwum Urzędu Gminy w D. nie ma żadnych dokumentów związanych z wydaniem pozwolenia na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Również w zasobach archiwalnych [...] "A" SA nie zachowała się dokumentacja budowlana z czasów budowy linii, poza oryginalnym protokołem jej odbioru. Z protokołu tego wynika, że linia została wybudowana w 1966r., a odbiór miał miejsce w dniu 3 czerwca 1966r. Nadto w protokole stwierdzono, że budowa zrealizowana została przez [...] Przedsiębiorstwo "B" na zlecenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. w ramach elektryfikacji wsi P. (wybudowanie). Przedsiębiorstwo "B" opracował projekt na budowę linii, który został uzgodniony w dniu 29 stycznia 1966r. (uzgodnienie nr [...]). Organ zwracał się także do Urzędu Wojewódzkiego w G. o udzielenie informacji w sprawie budowy przedmiotowej linii dotyczącej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzonej dokumentacji budowlanej, jednak do dnia wydania decyzji nie otrzymał odpowiedzi. Organ stwierdził, że obiekt został wybudowany w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1961r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. W oparciu o zgromadzone dokumenty organ uznał, że przedmiotowa linia została wybudowana bez pozwolenia na budowę. W związku z tym, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., a mianowicie art. 37 i art. 40. Organ wskazał przy tym, że linia została wybudowana około 40 lat temu, prawdopodobnie na podstawie projektu technicznego opracowanego przez Przedsiębiorstwo "B" i uzgodnionego w Przedsiębiorstwo "B" według protokołu nr [...] z dnia 29 stycznia 1966r. W ocenie organu wybudowana w ramach elektryfikacji wsi P. (wybudowanie) linia nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, nie pogarsza warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia. Przez okres 40 lat właściciele nieruchomości, przez które ona przebiega nie wykazywali zainteresowania i nie wnosili sprzeciwu. Mogli natomiast ubiegać się o odszkodowanie. W tej sytuacji organ uznał, że brak jest podstaw do zastosowania art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Ewentualne roszczenia własnościowe mogą być natomiast dochodzone na drodze cywilno-prawnej W odwołaniu od decyzji S. M. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez brak orzeczenia nakazu rozbiórki wybudowanego na terenie leśnym, nie przeznaczonym pod zabudowę, obiektu, który stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i mienia. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie czy obiekt jest zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami. Decyzją z dnia 12 listopada 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu sprawy stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest uzasadnione aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazał organ I instancji. W szczególności zaś organ odwoławczy uznał za kluczowe w sprawie kopie dokumentów oraz wyjaśnienia "A" SA. Organ odwołał się do protokołu odbioru przedmiotowej linii z dnia 3 czerwca 1966r., z którego wynika, że sporna linia została wybudowana przez Przedsiębiorstwo "B" na zlecenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. w ramach elektryfikacji wsi P. (wybudowanie) w oparciu o projekt techniczny uzgodniony w dniu 29 stycznia 1966r. W ocenie organu odwoławczego w sprawie istotne jest, że w dacie budowy obowiązywała ustawa z dnia 28 czerwca 1950r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli (Dz. U. z 1954r., nr 32 poz. 135). Zgodnie z przepisami tej ustawy zarządzano oraz ogłaszano w sposób przyjęty dla ogłoszeń urzędowych powszechna elektryfikację, która obejmowała doprowadzenie przewodów elektrycznych do budynków mieszkalnych i gospodarczych. Powszechna elektryfikacja była zarządzana przez prezydia wojewódzkich i powiatowych rad narodowych na podstawie projektów miejscowych planów elektryfikacji wsi opracowanych przez właściwe przedsiębiorstwa elektryfikacji rolnictwa i zatwierdzonych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Wskazując na powyższą ustawę oraz kopię protokołu odbioru linii organ odwoławczy stwierdził, że została wybudowana ona w ramach powszechnej elektryfikacji wsi P. po zarządzeniu takiej elektryfikacji przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. i na podstawie projektu miejscowego planu elektryfikacji wsi opracowanego przez Przedsiębiorstwo "B" i zatwierdzonego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. W związku z tym nie można uznać, że przedmiotowa linia została wybudowana samowolnie. W takiej zaś sytuacji bezzasadne jest analizowanie sprawy pod kątem zastosowania art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., które to odnoszą się do obiektów wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995r. w warunkach samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowej linii organ odwoławczy wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego prowadzą odrębne postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy dotyczące utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych. Nadto wskazał, że kwestia ewentualnego naruszenia własności powinna zostać rozstrzygnięta w drodze porozumienia między stronami bądź w drodze cywilno-prawnej przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. M. zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 28 czerwca 1950r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli poprzez przyjęcie, że miała ona zastosowanie do budowy linii elektroenergetycznych oraz przez przyjęcie, że przepisy tej ustawy wyłączały zastosowanie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. - Prawo budowlane. Nadto zarzucił naruszenie art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest linia elektroenergetyczna przebiegająca przez nieruchomości skarżącego S. M., który wniósł o zbadanie przez organy nadzoru budowlanego jej legalności, domagając się orzeczenia nakazu rozbiórki. Bezsporne jest, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1966r., a zatem przed 1 stycznia 1995 r., kiedy to weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Dlatego też, jak słusznie wskazały organy rozstrzygające, zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy do obiektu tego zamiast jej art. 48 stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz.229 ze zm.). Art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Zatem w niniejszej sprawie legalność przedmiotowej linii elektroenergetycznej powinna zostać oceniona przez orzekające organy w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie jej realizacji, tj. przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7 poz. 46 ze zm.). W ocenie Sądu orzekające organy administracji nie wyjaśniły niniejszej sprawy w sposób należyty, naruszając tym samym przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I tak organ I instancji uznał, że linia została wybudowana bez wymaganego art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1961r. pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie stwierdził, że prawdopodobnie wykonano ją na podstawie projektu technicznego opracowanego i uzgodnionego przez Przedsiębiorstwo "B". Organ ten wskazywał również, że nie zachowała się dokumentacja dotycząca budowy przedmiotowej linii. Zdaniem Sądu organ I instancji nie wyczerpał wszystkich możliwości wyjaśnienia sprawy. W szczególności zaś wskazać należy, że organ zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego w G. o informację w sprawie budowy przedmiotowej linii, pozwolenia na budowę i dokumentacji budowlanej, następnie dwukrotnie ponaglał o udzielenie odpowiedzi, po czym poprzestał na stwierdzeniu w decyzji, że do dnia jej wydania nie otrzymał odpowiedzi. Brak odpowiedzi Urzędu Wojewódzkiego w G. nie świadczy o tym, że nie ma żadnych dokumentów dotyczących realizacji przedmiotowej linii elektroenergetycznej. To samo dotyczy decyzji organu odwoławczego, który nadto w ogóle nie odniósł się do przepisów ustawy Prawo budowlane z 1961r. ograniczając się wyłącznie do ustawy z dnia 28 czerwca 1950r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli (Dz. U. z 1954r., nr 32 poz. 135), na podstawie której stwierdził legalność przedmiotowej linii. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.