II SA/Gd 721/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. i P. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. Z. i P. Z. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. Z. i P. Z. wnieśli skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 września 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z 17 czerwca 2019 r. orzekające o wstrzymaniu wykonania decyzji Wójta Gminy z 16 stycznia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] obr. K. na działki oznaczone nr [..] i [..]. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r., nr [...], Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku właścicieli nieruchomości – M. i A. Z., na podstawie art. 95 pkt.7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [..] obr. K. o łącznej powierzchni 0,1719 ha na działki nr [..] i [..]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podział działki polega na wydzieleniu działki nr [..] niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej działce i jest dokonywany niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co odpowiada dyspozycji przepisu art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawiadomieniem z dnia 4 czerwca 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy z dnia 16 stycznia 2019r. Jednocześnie postanowieniem z 17 czerwca 2019 r. Kolegium wstrzymało wykonanie decyzji Wójta Gminy z dnia 16 stycznia 2019 r. wskazując, że wstępna analiza akt sprawy oraz materiałów przesłanych przez podmiot wnioskujących o podjęcie weryfikacji przedmiotowej decyzji, wskazuje, że w działaniach organu pierwszej instancji zakończonych analizowaną decyzją mogło dojść do rażącego naruszenia art. 93 ust. 1 oraz art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błąd w zastosowaniu tych przepisów, który mógł doprowadzić do podziału nieruchomości niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym braku podstaw do przeprowadzenia podziału niezleżenie od ustaleń tego planu. Dlatego też, mając na uwadze wykonalność weryfikowanej decyzji przejawiającą się w możliwości powoływania się na fakt wyodrębnienie osobnych działek gruntu wobec osób trzecich i organów administracji publicznej Kolegium z urzędu wstrzymało wykonalność decyzji. M. i A. Z. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odmowę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, albowiem decyzja Wójta Gminy z dnia 16 stycznia 2019r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wnioskodawcy podniesli, że w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wskazano na czym miałby polegać błąd w zastosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto podnoszą, że w niniejszym postępowaniu nie biorą udziału jako strony postępowania A. i P. Z., mimo spełnienia wszelkich przymiotów z art. 28 k.p.a.. P. Z. jest właścicielem nowo wyodrębnionej działki nr [..] i jego prawo własności jest wpisane w Księdze wieczystej o numerze [..]. Działka nr [..] została także ujęta w wykazie zmiany ewidencji gruntu Powiatu z dnia 19 czerwca 2019r. Na podstawie tytułów własności do działki nr [..] została wydana przez Starostę decyzja z dnia 26 lutego 2019r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę A. i P. Z. Rozpoczynając budowę na działce o numerze [..] A. i P. Z. zaciągnęli kredyt zabezpieczony hipoteką umowną na tej nieruchomości. Na podstawie decyzji Starosty A. i P. Z. rozpoczęli budowę domu, która jest już w znacznym stopniu zaawansowana - decyzja Wójta Gminy zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości wywołała liczne skutki prawne zarówno w zakresie prawa cywilnego (przeniesienie własności nieruchomości, zaciągnięcie kredytu bankowego, wpis hipoteki umownej), jak i w zakresie prawa administracyjnego, zachodzą więc przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., w związku z czym decyzja jako wywołująca nieodwracalne skutki prawne winna pozostać w obrocie. Skarżonym postanowieniem z 19 września 2019 r. SKO utrzymało w mocy własne postanowienie wskazując, że zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W doktrynie podkreśla się, że wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. jest obligatoryjne, o ile organ stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Rozpatrując ponownie sprawę w zakresie przedmiotu niniejszego postępowania, a więc wyłącznie badania potencjalnej wadliwości decyzji Wójta Gminy z dnia 16 stycznia 2019 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..] obr. K., Kolegium w dalszym ciągu za zasadne uznało wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Zaznaczył przy tym organ, że analiza akt sprawy wskazuje, że w działaniach Wójta Gminy mogło dojść do rażącego naruszenia przepisów art. 93 ust.1 oraz art. 95 pkt.7 ustawy 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błąd w zastosowaniu tych przepisów, który mógł doprowadzić do podziału nieruchomości niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym braku podstaw do prowadzenia podziału niezależnie od ustaleń tego planu. Odnośnie okoliczności podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zauważył organ odwoławczy, że nie mogą mieć one znaczenie w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Nie ma wątpliwości co do tego, że podejmując zaskarżone postanowienie Kolegium nie miało wiedzy, że P. Z. jest właścicielem nowo wydzielonej działki o numerze [..] i jego prawo własności jest wpisane w Księdze wieczystej o numerze KW [..]. Wobec uzyskanej informacji, Kolegium uznając A. i P. Z. za stronę postępowania pismem z dnia 19 września 2019 r. zawiadomiło o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy z dnia 16 stycznia 2019r. Merytoryczna zaś ocena wad nieważnościowych co do przedmiotowej decyzji nastąpi w dalszej części postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a.. W tym postępowaniu Kolegium dokona także oceny sprawy w zakresie negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ustanowionych w art. 156 § 2 k.p.a.., szczególnie w zakresie czy weryfikowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli A. i P. Z. zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 16 stycznia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] obr. K. na działki ozn. nr [..] i [..] w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczącego zastosowania art. 93 ust. 1 oraz art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, dalej również jako: u.g.n.), . naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 28 k.p.a. i następne w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. pominięcie w toku postępowania jako stron A. Z. i P. Z. Skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Argumentując zasadność skargi w pierwszej kolejności skarżący powołali się na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołała decyzja Wójta Gminy z 16 stycznia 2019 r.. Podali, że na podstawie tytułów własności do działki o nr [..] Starosta wydał decyzję z dnia 26 lutego 2019 roku, która zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę A. Z. i P.Z. Podjęta próba uchylenia ostatecznej decyzji Starosty zakończyła się niepowodzeniem. Skarżący rozpoczęli budowę na działce o nr [..]. W związku prowadzoną inwestycją A. i P. Z. zaciągnęli kredyt zabezpieczony hipoteką umowną na wskazanej nieruchomości w banku [..] na kwotę 720 tysięcy złotych. Obecnie budowa domu jest znacznie zaawansowana. Zatem nie budzi żadnych wątpliwości skarżących fakt, że decyzja Wójta Gminy z dnia 16 stycznia 2019 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, zarówno w zakresie prawa cywilnego (przeniesienie własności nieruchomości, zaciągnięcie kredytu bankowego, wpis hipoteki umownej) jak i w zakresie prawa administracyjnego. W treści zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie podniosło, że w działaniach Wójta Gminy mogło dojść do rażącego naruszenia przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 95 pkt 7 u.g.n. Jednak z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia nie wynika na czym polega błąd w zastosowaniu wyżej wskazanych przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Pomimo domagania się już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazania przez organ odwoławczy na czym polega błąd w zastosowaniu przywoływanych przepisów, Kolegium ciągle tego nie ujawnia. Nie zostały wskazane żadne konkretne okoliczności i argumenty pozwalające stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 95 pkt 7 u.g.n., wobec czego skarżący nie są w stanie ustosunkować się do stanowiska organu administracji Zarzucają także skarżący, że w niniejszym postępowaniu nie brali udziału jako strony A. i P. Z., pomimo że skarżący niewątpliwie spełniają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie miało wiedzy, że P. Z. jest właścicielem nowo wydzielonej działki o nr [...] i jego prawo własności jest wpisane w księdze wieczystej o nr KW [...], jednak zgodnie z art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 roku (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1916) księgi wieczyste są jawne i nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę. Ponadto zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie skarżących organ administracji nie może usprawiedliwiać się brakiem wiedzy na temat kręgu stron postępowania, podczas gdy na nim spoczywa obowiązek prawidłowego przeprowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 września 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z 17 czerwca 2019 r. orzekające o wstrzymaniu wykonania decyzji Wójta Gminy z 16 stycznia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] obr. K. na działki oznaczone nr [...] i [...]. Podstawą prawną ocenianego rozstrzygnięcia jest art. 159 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Zatem przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przywołanego przepisu jest uprawdopodobnienie istnienia wad powodujących nieważność decyzji (wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 1784/97, LEX nr 43142). Spełnienie tej przesłanki polega na wskazaniu jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 oraz przytoczeniu okoliczności świadczących o wystąpieniu tej wady w ramach danej sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2004 r., IV SA 2634/03, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 78). Do wstrzymania wykonania decyzji powinno dochodzić w sytuacjach wyjątkowych. Przedwczesne zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji, nieoparte na dowodach uprawdopodobniających istnienie przesłanek wskazujących na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (teza druga wyroku NSA z 2 września 1998 r., IV SA 2311/96, LEX nr 43803). W przedmiotowej sprawie organ wskazał jedynie, że w działaniach Wójta Gminy mogło dojść do rażącego naruszenia przepisów art. 93 ust.1 oraz art. 95 pkt.7 ustawy 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błąd w zastosowaniu tych przepisów, który mógł doprowadzić do podziału nieruchomości niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym braku podstaw do prowadzenia podziału niezależnie od ustaleń tego planu. Takie uzasadnienie postanowienia wydanego na podstawie art. 159 § 1 K.p.a jest niewystarczające, albowiem wynika z niego jedynie, iż przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 16 stycznia 2019 r. jest w ocenie organu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast brak w tym uzasadnieniu niezbędnego elementu, którym jest przytoczeniu okoliczności świadczących o wystąpieniu tej wady w ramach danej sprawy. Nie jest rolą Sądu doszukiwanie się tych okoliczności samodzielnie. Nie jest również taką okolicznością wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy z 16 stycznia 2019 r., o czym wspomina organ w odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako "p.p.s.a."). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).