II SA/Gd 721/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi B. P., J. P., K. P. i Mi. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 24 maja 2023 r., nr SKO.432.15.2023 w przedmiocie opinii w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Chojnice z dnia 27 marca 2023 r., nr RŚiGN.6831.90.2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku solidarnie na rzecz skarżących B. P., J. P., K. P. i M. P. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z 14 listopada 2022 r. Wójt Gminy Chojnice (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji), na podstawie art. 93 ust. 4 i 5, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663) - dalej: "Rozporządzenie", zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału geodezyjnego nieruchomości przedstawiony na załączniku do postanowienia, położonej w miejscowości Swornegacie, obręb geodezyjny Swornegacie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,4417 ha, zapisana w księdze wieczystej [...]. Organ pierwszej instancji podał, że wstępny projekt podziału nieruchomości przewiduje wydzielenie z powyższej działki trzech działek gruntu. W uzasadnieniu Wójt podał, że działka nr [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") gminy Chojnice, natomiast dla jej terenu wydał w dniu 9 czerwca 2022 r. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla przedsięwzięcia polegającego na budowie promenady - ścieżki edukacyjnej, na terenie części działki nr [...], obręb Swornegacie, gmina Chojnice. Analizując wstępny projekt podziału nieruchomości, mając na względzie ustalenia ww. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ pierwszej instancji stwierdził, że jest on zgodny z ustaleniami w niej zawartymi. W związku z tym Wójt dokonał podziału zgodnie z załącznikiem do postanowienia - wstępnym projektem podziału. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez B. P., J. P., K. P. i M. P. (dalej: "Skarżący") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 14 grudnia 2022 r. uchyliło je w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy przyznał rację Skarżącym, że propozycja dostępu do drogi publicznej powinna wynikać już ze wstępnego projektu podziału. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium zauważyło, że wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać wszystkie elementy z § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Wymóg ten jest oczywisty w postępowaniu podziałowym, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wydawana jest w oparciu o postanowienie opiniujące i stanowiący jego załącznik wstępny projekt podziału, a nie w oparciu o treść pisma znajdującego się w aktach sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że ma to również szczególne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, w której wydzielana na skutek podziału działka nr [...] położona jest pomiędzy ogólnodostępną promenadą - ścieżką edukacyjną, a jeziorem. Zdaniem Kolegium wadliwość wstępnego projektu podziału w zakresie propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej uniemożliwia zweryfikowanie przez organ odwoławczy dokonanej w tym względzie przez organ pierwszej instancji analizy. Podkreślono przy tym, że w postanowieniu opiniującym zgodność wstępnego projektu podziału z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego badaniu nie podlegają ewentualne rozwiązania techniczne, które będą przyjęte dla realizacji przedsięwzięcia przewidzianego w tej decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt, postanowieniem z 27 marca 2023 r., wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 i 5, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. oraz § 3 Rozporządzenia, zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału geodezyjnego nieruchomości przedstawiony na załączniku do postanowienia, położonej w miejscowości Swornegacie, obręb geodezyjny Swornegacie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,4417 ha, zapisana w księdze wieczystej [...]. Organ pierwszej instancji podał, że wstępny projekt podziału nieruchomości przewiduje wydzielenie z powyższej działki trzech działek gruntu. W uzasadnieniu Wójt podał, że działka nr [...] nie jest objęta m.p.z.p. gminy Chojnice, natomiast dla jej terenu wydał w dniu 9 czerwca 2022 r. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla przedsięwzięcia polegającego na budowie promenady - ścieżki edukacyjnej, na terenie części działki nr [...]. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że działka oznaczona we wstępnym projekcie podziału numerem [...] będzie posiadała dostęp do drogi publicznej przez teren ogólnodostępnej publicznej promenady - ścieżki edukacyjnej, oznaczonej we wstępnym projekcie podziału jako działka nr [...] oraz przez działkę oznaczoną numerem [...], która razem z działką nr [...] będzie stanowić nieruchomość, dla której prowadzi się odrębną księgę wieczystą. Analizując wstępny projekt podziału nieruchomości, mając na względzie ustalenia ww. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, Wójt stwierdził, że jest on zgodny z ustaleniami w niej zawartymi. W związku z tym organ pierwszej instancji dokonał podziału zgodnie z załącznikiem do postanowienia - wstępnym projektem podziału. W wyniku zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez Skarżących Kolegium postanowieniem z 24 maja 2023 r. utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 97 ust. 3 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (pkt 1), lub nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (pkt 2). Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie celem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] było wydzielenie działki zgodnie z decyzją Wójta z 9 czerwca 2022 r. o lokalizacji celu publicznego, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie promenady - ścieżki edukacyjnej. Organ odwoławczy podał następnie, że celem publicznym w rozumieniu u.g.n. jest m.in. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa (art. 6 pkt 9c), podobnie jak wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1). W ocenie Kolegium nie budzi zatem wątpliwości, że wydzielenie działki przeznaczonej pod budowę promenady - ścieżki edukacyjnej, uzasadnia dokonanie podziału przedmiotowych nieruchomości z urzędu. Organ odwoławczy zauważył, że przy podziale nieruchomości dla wydzielenia działki gruntu niezbędnej dla zrealizowania na niej celu publicznego, przedmiotem oceny jest zgodność wydzielanej konfiguracji działki na cel publiczny z ustaleniami zawartymi w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Granice obszaru koniecznego do wydzielenia z danej nieruchomości dla realizacji celu publicznego muszą być określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, poprzez określenie dla tego obszaru możliwości zagospodarowania w postaci celów publicznych określonych w art. 6 u.g.n., zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.". Pierwotnym dokumentem określającym granice obszaru niezbędnego dla realizacji celu publicznego jest zatem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości dokonuje się w takim przypadku określenia ewidencyjnych granic części nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny, aby można było wobec już tylko tej części nieruchomości podejmować dalsze czynności zmierzające do realizacji celu publicznego, tj. nabycie tej części na rzecz podmiotu publicznoprawnego w drodze umowy lub w drodze wywłaszczenia. Kolegium podkreśliło, że pozostały obszar dzielonej nieruchomości nie podlega ocenie w kontekście jego zgodności z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ nie jest on celem podziału, nawet w przypadku gdyby obszar ten nie nadawał się do dalszego samodzielnego zagospodarowania. W takim przypadku właścicielom dzielonej nieruchomości pozostaną roszczenia określone w art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a wynikające z okoliczności pochodzących z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Brak możliwości zagospodarowania pozostałego obszaru dzielonej nieruchomości nie może natomiast niweczyć dopuszczalności dokonywania podziału tej nieruchomości dla wydzielenia tylko takiej jej części, która jest niezbędna dla zrealizowania celu publicznego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji opiniował zgodność wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z możliwością zagospodarowania terenu określoną w decyzji z 9 czerwca 2022 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium wyjaśniło, że ocena tej zgodności odnosi się do tego, co wynika z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przeznaczenia dzielonej nieruchomości oraz sposobów jej zagospodarowania i warunków zabudowy. Zatwierdzenie podziału nieruchomości nie może bowiem niweczyć określonej w tej decyzji możliwości zagospodarowania wydzielonej działki gruntu. Zdaniem organu odwoławczego teren inwestycji celu publicznego, określony w załączniku graficznym nr 1 w skali 1:500 decyzji z 9 czerwca 2022 r. przeznaczony pod budowę promenady - ścieżki edukacyjnej, odpowiada terenowi wydzielonemu we wstępnym projekcie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Tym samym nie wzbudziło wątpliwości Kolegium, że wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji nie ustanowił służebności na projektowanej do wydzielenia działce nr [...], wykazał jedynie istnienie możliwości zapewnienia dostępu projektowanej do wydzielenia działki nr [...] do drogi publicznej. Odwołując się do piśmiennictwa Kolegium wyjaśniło, że opisu tego nie umieszcza się w projekcie podziału nieruchomości zatwierdzanego decyzją, ponieważ opis ten nie jest wiążący co do przyjęcia konkretnych rozwiązań w zakresie sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ponadto projektowana działka nr [...], położona pomiędzy ogólnodostępną promenadą - ścieżką edukacyjną, a jeziorem, wraz z działką nr [..] pozostanie jedną nieruchomością, przeciętą wydzieloną dla zrealizowania na niej celu publicznego działką nr [...]. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie ma charakteru uznaniowego, organ nie może wziąć pod uwagę okoliczności innych niż wskazane w przepisach dla podjęcia rozstrzygnięcia. Skoro wstępny projekt podziału w realiach niniejszej sprawy jest zgodny z ustaleniami wynikającymi z decyzji z 9 czerwca 2022 r. o lokalizacji celu publicznego, okoliczność ta ma decydujący wpływ na treść postanowienia wydanego w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n. W skardze na postanowienie Kolegium B. P., J. P., K. P. i M. P., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucili mu naruszenie art. 93 ust. 5 u.g.n. oraz § 3 ust. 2 pkt 6 Rozporządzenia polegające na ich błędnej wykładni poprzez uznanie, że obowiązek przedstawienia na wstępnym projekcie podziału sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej ma charakter czysto formalny, a w konsekwencji, że nie ma znaczenia okoliczność, czy istnieje prawna możliwość ustanowienia służebności na nieruchomości, przez którą dostęp ma być zapewniony, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że ustanowienie zaproponowanej służebności musi być realne, tj. wykonalne oraz prawnie możliwe. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w wyniku projektowanego podziału mają powstać m.in. działki oznaczone na wstępnym projekcie podziału numerami [...] i [...]. Wstępny projekt podziału przewiduje zapewnienie tym działkom dostępu do drogi publicznej poprzez służebność przejścia i przejazdu przez projektowaną działkę oznaczoną numerem [...]. Zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podziałem dokonywanym z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Na projektowanej działce nr [...] ma być zrealizowany cel publiczny polegający na budowie promenady - ścieżki edukacyjnej. Dokonanie podziału zmierza do wywłaszczenia projektowanej działki nr [...], zaś pozostała część nieruchomości, w tym projektowana działka nr [...], pozostanie własnością Skarżących. Odwołując się do treści art. 112 ust. 2 u.g.n. strona skarżąca podniosła, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Podkreślono, że przepisy regulujące kwestie ograniczenia prawa własności (art. 124-125 u.g.n.) nie przewidują możliwości ograniczenia tego prawa poprzez ustanowienie służebności drogowej; możliwość władczego ustanowienia służebności drogowej została przydana wyłącznie sądom powszechnym (art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.) - dalej: "k.c."). Strona skarżąca podała, że zgodnie z art. 112 ust. 1 i 4 u.g.n. przepisy o wywłaszczeniu stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem strony skarżącej projektowana działka nr [...] nie wypełnia hipotezy zawartej w normie tego przepisu, gdyż nie jest objęta ustaleniami ww. decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aktualne przeznaczenie nieruchomości, w zakresie projektowanej działki nr [...], wynika z obowiązującego m.p.z.p. dla fragmentu obrębu geodezyjnego Swornegacie "Psia Góra" gm. Chojnice, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w Chojnicach Nr XXVIII/445/2017 z dnia 29 listopada 2017 r. Ustalenia tego planu nie przewidują w zakresie działki nr [...] przeznaczenia na cel publiczny. Wskazano następnie, że podstawą utrzymania w mocy postanowienia Wójta było przyjęcie przez Kolegium, iż: 1) określony na wstępnym projekcie podziału sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest wiążący, 2) organ pierwszej instancji wykazał jedynie istnienie możliwości zapewnienia dostępu projektowanej do wydzielenia działki nr [...] do drogi publicznej. Strona skarżąca zgodziła się z pierwszym z zaprezentowanych wyżej poglądów wskazując, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem wyrażanym w doktrynie sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej, wskazany na wstępnym projekcie podziału, nie jest wiążący. Właściciel dzielonej nieruchomości, wobec którego została wydana decyzja warunkowa (art. 99 u.g.n.), może przy zbyciu nieruchomości zmienić zakres oraz przebieg służebności względem tej określonej na wstępnym projekcie podziału. Strona skarżąca odrzuciła jednak taki sposób wykładni art. 93 ust. 3 u.g.n., a zaoferowany (pośrednio) przez Kolegium, że określenie sposobu dostępu do drogi publicznej ma czysto formalny charakter, a w konsekwencji, że nie musi on cechować się skutecznością, czy też prawną lub fizyczną możliwością przeprowadzenia dostępu przez dzieloną nieruchomość. Zaakcentowano, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy, gdyż Skarżący nie wyrażają zgody na obciążenie ich nieruchomości służebnością. Drugi z przytoczonych wyżej poglądów Kolegium strona skarżąca odrzuciła w całości, gdyż - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego - nie zostało wykazane istnienie możliwości zapewnienia dostępu projektowanej do wydzielenia działki nr [...] do drogi publicznej. Zważywszy na brak zgody właścicieli nieruchomości (Skarżących) oraz brak prawnej możliwości władczego ustanowienia służebności w ramach projektowanej działki nr [...] nie można uznać, żeby działający z urzędu organ pierwszej instancji wykazał istnienie możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej projektowanym działkom nr [...] i nr [...]. Odwołując się do poglądów doktryny podniesiono, że celem wprowadzenia art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. było zapobieganie podziałom nieruchomości bez jednoczesnego uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej. Skoro z chwilą zbycia, o którym mowa w art. 99 u.g.n., prawo własności wydzielonej nieruchomości uzyskuje nabywca, powstaje potrzeba nieskrępowanego dostępu do nabytej nieruchomości, to w braku takiego dostępu trudno mówić o swobodnym korzystaniu z gruntu. Nieograniczonej komunikacji z drogą publiczną nie zapewnia możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej, a poza tym istnieje ryzyko, że w związku ze zbyciem nieruchomości nie nastąpi ustanowienie służebności, a nabywca będzie mógł się domagać ustanowienia służebności na nieruchomościach, do których przysługują prawa innym osobom. Ponadto w art. 93 ust. 3 u.g.n. chodzi o ustanowienie drogi koniecznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział nieruchomości, przede wszystkim na gruncie podlegającym podziałowi. Mając na uwadze, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest z urzędu, strona skarżąca podkreśliła, że organ inicjujący to postępowanie musi wykazać skuteczną możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu. W warunkach braku zgody właścicieli nieruchomości oraz braku prawnej możliwości władczego ograniczenia korzystania z nieruchomości, przez którą ma być zapewniony dostęp do drogi publicznej, dostęp taki nie został wykazany. Odwołując się do treści § 3 ust. 2 pkt 6 Rozporządzenia wskazano, że wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać w szczególności: przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Ratio legis tego przepisu jest właśnie wykazanie, na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału, że proponowany sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest możliwy do zrealizowania. Inny pogląd stanowiłby przejaw zakazanej wykładni per non est. Obowiązek przedstawienia sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej na wstępnym projekcie podziału traciłby jakikolwiek sens. Końcowo zwrócono uwagę, że projektowana działka nr [...] jest wydzielana na cel publiczny polegający na budowie promenady - ścieżki wokół jeziora. Oznacza to, że zaproponowana służebność jest zupełnie zbędna, gdyż realizacja celu publicznego spowoduje, że działka ta będzie miała połączenie z innymi drogami publicznymi. Zatem organ, przed podjęciem niniejszego postępowania, powinien podjąć działania w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej w śladzie projektowanej ścieżki. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 24 maja 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Chojnice z 27 marca 2023 r. opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału geodezyjnego nieruchomości przedstawiony na załączniku do postanowienia, położonej w miejscowości Swornegacie, obręb geodezyjny Swornegacie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 1,4417 ha, zapisana w księdze wieczystej [...]. Wstępny projekt podziału nieruchomości przewiduje wydzielenie z powyższej działki trzech działek gruntu, tj. działki nr [...] o powierzchni 0.0076 ha, działki nr [...] o powierzchni 0.0164 ha i działki nr [...] o powierzchni 1.4177 ha. Na stanowiącym załącznik do decyzji organu pierwszej instancji wstępnym projekcie podziału zaznaczono, że proponowanym dostępem do drogi publicznej dla działki nr [...] ma być pas o szerokości 2,5 m (służebność przejścia/przejazdu). Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), która w art. 93 ust. 1 stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. W myśl art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Należy podkreślić, że wymóg zapewnienia wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej jest niezależny od pozostałych wymogów, które w świetle u.g.n. warunkują możliwość dokonania podziału nieruchomości. Wymóg ten obowiązuje zarówno w przypadku dokonywania podziału nieruchomości zgodnie z planem miejscowym, jak i w przypadku dokonywania podziału w warunkach braku planu miejscowego (zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), albo też w sposób niesprzeczny z przepisami odrębnymi (o czym mowa w art. 94 u.g.n.). W rozumieniu art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Analiza przywołanych norm art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. prowadzi do wniosku, że podstawową przesłanką warunkującą podział nieruchomości jest zapewnienie działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej. Istotne jest, aby nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej jeszcze przed podziałem oraz aby sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowo wydzielonym działkom gruntu bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp bezpośredni do drogi publicznej należy rozumieć sytuację, gdy działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia z tej działki zjazdu na tę drogę. Jeśli jednak taka możliwość nie istnieje, to wówczas ustawodawca przewidział dwa sposoby zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, tzw. pośredniego dostępu działki do drogi publicznej. Jednym z nich jest wydzielenie w trakcie podziału z powierzchni dzielonej nieruchomości, działki (lub działek) stanowiącej drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Drugim zaś sposobem wchodzącym w rachubę dopiero, w przypadku braku możliwości wydzielenia z dzielonej działki drogi wewnętrznej, jest ustanowienie odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych działek (na działkach powstałych w wyniku podziału lub innych działkach). Ustanowienie takiej służebności jest natomiast sprawą cywilną, która co do zasady winna być przedmiotem porozumienia pomiędzy właścicielami (użytkownikami wieczystymi) odpowiednich nieruchomości. W przypadku braku możliwości osiągnięcia takiego porozumienia, kwestia ustanowienia na konkretnej nieruchomości tzw. służebności drogowej (drogi koniecznej - art. 145 k.c.) może być rozstrzygnięta jedynie na drodze postępowania przed właściwym sądem powszechnym. W judykaturze ugruntowało się stanowisko, że brzmienie art. 93 ust. 3 u.g.n. wskazuje na kolejność uwzględniania określonych sposobów ustalania dostępu do drogi publicznej. Najpierw powinien być to dostęp bezpośredni (zdanie pierwsze), następnie, na co wskazuje zdanie drugie (po średniku), wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności, a dopiero w ostatniej kolejności, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, należy rozważyć ustanowienie innych służebności drogowych (zob. wyroki: WSA w Łodzi z 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 567/16, WSA w Rzeszowie z 6 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Rz 1254/11, WSA w Lublinie z 4 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 475/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w piśmiennictwie wyraźnie wskazuje się na tę kolejność, podkreślając, że w razie, gdy podział zakłada powstanie działek położonych poza dostępem do drogi publicznej, przede wszystkim należy badać możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jeżeli takiej możliwości nie ma, stosuje się art. 99 u.g.n., przewidujący w takim wypadku zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału (J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, Warszawa 2002, s. 270). Ponadto wyraźnie akcentuje się, że przepisy art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. dotyczą ustanowienia służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział, nie zaś nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. W warunkowej decyzji o podziale nieruchomości nie można wskazać, że dla działek gruntu zostaną w przyszłości ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi. Podział warunkowy ma gwarantować nowym działkom gruntu powstałym z podziału prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomość objętą wnioskiem (zob. wyroki NSA: z 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2399/14, z 28 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2525/13 i z 19 października 2005 r. sygn. I OSK 61/05, M. Durzyńska [w:] Podział nieruchomości, LexisNexis Warszawa 2011, s. 51-53). W uzasadnieniu uchwały z 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II CZP 34/09 (OSNC 2010/2/20) Sąd Najwyższy (dalej: "SN") stwierdził, że celem wprowadzenia art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. było zapobieganie podziałom nieruchomości bez jednoczesnego uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie art. 145 k.c. przewiduje możliwość ustanowienia służebności także wbrew woli właściciela nieruchomości obciążonej, jednakże nie zapewnia to takich rezultatów, jakie ustawodawca zamierzał osiągnąć w omawianych przepisach. Skoro z chwilą zbycia, o którym mowa w art. 99 u.g.n., prawo własności wydzielonej nieruchomości uzyskuje nabywca, powstaje potrzeba nieskrępowanego dostępu do nabytej nieruchomości, to w braku takiego dostępu trudno mówić o swobodnym korzystaniu z gruntu. Nieograniczonej komunikacji z drogą publiczną nie zapewnia możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej, a poza tym istnieje ryzyko, że w związku ze zbyciem nieruchomości nie nastąpi ustanowienie służebności, a nabywca będzie mógł się domagać ustanowienia służebności na nieruchomościach, do których przysługują prawa innym osobom. Najpierw więc zostałby naruszony obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a następnie powstała w związku z tym niedogodność byłaby usuwana kosztem innych podmiotów, niezaangażowanych w podział, lecz zmuszonych udostępnić własną nieruchomość w celu zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych właściciela wyodrębnionego gruntu. Dopuszczenie zbywania wydzielonych nieruchomości bez ustanawiania stosownych służebności stwarzałoby ryzyko powstawania problemów, które znajdowałyby rozwiązanie niejednokrotnie dopiero w postępowaniu sądowym. Nie taka była intencja ustawodawcy, który - wprowadzając rygorystyczny środek zagwarantowania dostępu do drogi publicznej - dążył do uniknięcia trudności, jakie mogłyby na tym tle powstać w przyszłości. Powyższa uchwała zapoczątkowała zaakceptowany i kontynuowany w dalszym orzecznictwie SN kierunek wykładni art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. (zob. wyrok z 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I CSK 132/15, postanowienie z 19 marca 2015 r. sygn. akt IV CSK 411/14, postanowienie z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV CSK 571/12). Wyrażony w niej pogląd uzasadnia wykładnia językowa obu wymienionych przepisów wskazująca na bezwzględnie obowiązujący charakter art. 93 ust. 3 u.g.n. i jego ścisły związek z art. 99 tej ustawy określającym sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez ustanowienie służebności gruntowej. Przyjęta wykładnia, zgodnie z intencją ustawodawcy, usuwa potrzebę poszukiwania rozwiązania problemów związanych ze zbywaniem działek pozbawionych dostępu do drogi publicznej na drodze sądowej przez domaganie się ustanowienia służebności na nieruchomościach nie objętych podziałem. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w wyniku projektowanego podziału stanowiącej współwłasność Skarżących działki nr [...] mają powstać m.in. działki nr [...] i nr [...]. Wstępny projekt podziału przewiduje zapewnienie tym działkom dostępu do drogi publicznej poprzez służebność przejścia/przejazdu przez projektowaną działkę nr [...]. Na projektowanej działce nr [...] ma być zrealizowany cel publiczny o znaczeniu gminnym polegający na budowie promenady - ścieżki edukacyjnej, zgodnie z decyzją Wójta z 9 czerwca 2022 r. Dokonanie podziału zmierza do wywłaszczenia projektowanej działki nr [...], zaś pozostała część nieruchomości (projektowana działka nr [...]) pozostanie własnością Skarżących. Jak wynika z akt sprawy, w zażaleniu na postanowienie Wójta z 27 marca 2023 r. Skarżący wskazywali, że nie wyrażają zgody na obciążenie działki oznaczonej numerem [...] jakąkolwiek służebnością, albowiem organ pierwszej instancji, bez porozumienia z nimi jako właścicielami nieruchomości, w sposób władczy próbuje ingerować w ich prawo własności, wykraczając tym samym poza przyznane mu kompetencje. Skarżący zarzucili, że działania Wójta zmierzają do rozciągnięcia skutków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poza teren objęty ustaleniami tej decyzji, co stoi w oczywistej sprzeczności z art. 112 ust. 1 i 4 u.g.n., z których wynika, że przepisy Rozdziału 4 ("Wywłaszczanie nieruchomości") stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Sąd podziela stanowisko Skarżących, że projektowana działka nr [...] nie wypełnia hipotezy zawartej w przywołanych wyżej uregulowaniach, gdyż nie jest objęta ustaleniami decyzji Wójta z 9 czerwca 2022 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z decyzji tej wynika, że inwestycja ta ma dotyczyć wyłącznie promenady - ścieżki edukacyjnej, o szerokości 2,5 m oraz długości 65,70 m, a zatem działki o numerze [...]. Ustalając wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (s. 3 decyzji) Wójt wskazał, że wnioskowana inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, natomiast w zakresie warunku dostępu do drogi publicznej zapisano: "nie dotyczy" (s. 2 decyzji). W ocenie Sądu w sprawie nie zostało wykazane istnienie możliwości zapewnienia dostępu projektowanej do wydzielenia działki nr [...] do drogi publicznej. Zważywszy na brak zgody właścicieli działki nr [...] (Skarżących) oraz brak prawnej możliwości władczego ustanowienia służebności w ramach projektowanej działki nr [...] nie można uznać, żeby organ pierwszej instancji wykazał istnienie możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej projektowanym działkom nr [...] i nr [...]. Jak już wyżej wskazano, celem wprowadzenia art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. było zapobieganie podziałom nieruchomości bez jednoczesnego uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej. Skoro z chwilą zbycia, o którym mowa w art. 99 u.g.n., prawo własności wydzielonej nieruchomości uzyskuje nabywca, powstaje potrzeba nieskrępowanego dostępu do nabytej nieruchomości, to w braku takiego dostępu trudno mówić o swobodnym korzystaniu z gruntu. Nieograniczonej komunikacji z drogą publiczną nie zapewnia możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej, a poza tym istnieje ryzyko, że w związku ze zbyciem nieruchomości nie nastąpi ustanowienie służebności, a nabywca będzie mógł się domagać ustanowienia służebności na nieruchomościach, do których przysługują prawa innym osobom. Najpierw więc zostałby naruszony obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a następnie powstała w związku z tym niedogodność byłaby usuwana kosztem innych podmiotów, niezaangażowanych w podział, lecz zmuszonych udostępnić własną nieruchomość w celu zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych właściciela wyodrębnionego gruntu. Dopuszczenie zbywania wydzielonych nieruchomości bez ustanawiania stosownych służebności stwarzałoby ryzyko powstawania problemów, które znajdowałyby rozwiązanie niejednokrotnie dopiero w postępowaniu sądowym (tak: M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie VII, Warszawa 2021, Legalis, komentarz do art. 93, teza 12). Końcowo należy zauważyć, że projektowana działka nr [...] jest wydzielana na cel publiczny polegający na budowie promenady - ścieżki edukacyjnej wokół jeziora. W uzasadnieniu postanowienia z 27 marca 2023 r. organ pierwszej instancji wskazał m.in., że działka oznaczona we wstępnym projekcie podziału numerem [...] będzie posiadała dostęp do drogi publicznej przez teren ogólnodostępnej publicznej promenady - ścieżki edukacyjnej, oznaczonej we wstępnym projekcie podziału jako działka nr [...] oraz przez działkę oznaczoną numerem [...], która razem z działką nr [...] będzie stanowić nieruchomość, dla której prowadzi się odrębną księgę wieczystą. Taki zapis decyzji może sugerować, że zaproponowana we wstępnym projekcie podziału służebność przejścia/przejazdu jest zbędna, gdyż realizacja celu publicznego spowoduje, że działka ta będzie miała połączenie z innymi drogami publicznymi. Zatem organ pierwszej instancji, przed podjęciem niniejszego postępowania, powinien podjąć działania w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej w śladzie projektowanej ścieżki. Podsumowując Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że skoro niniejsze postępowanie prowadzone jest z urzędu (art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.), to organ inicjujący to postępowanie musi wykazać skuteczną możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu. W warunkach braku zgody właścicieli nieruchomości oraz braku prawnej możliwości władczego ograniczenia korzystania z nieruchomości, przez którą ma być zapewniony dostęp do drogi publicznej, dostęp taki nie został wykazany. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z 27 marca 2023 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł).[pic]