II SA/Gd 722/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewody z dnia 21 sierpnia 2007 r. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W. G. – redaktor naczelny gazety "[...]" złożył do Wójta Gminy wniosek o przekazanie informacji dotyczących imion, nazwisk, dat urodzenia, miejscowości ostatniego zameldowania oraz dat zgonów osób zmarłych w 2006 r. do 10 stycznia 2006 r. oraz udostępniania danych dotyczących osób zamarłych po tym okresie w terminach do 5-go każdego miesiąca, powołując się na zamiar publikacji tych danych w prowadzonej gazecie. We wniosku wskazano, iż przekazanie tych danych jest zgodne z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz ustawą z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe. W piśmie z dnia 6 czerwca 2007 r. wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie żądanych informacji lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzją z dnia 10 lipca 2007 r. Wójt Gminy, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 44 h ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.Dz. U. Nr 139 z 2006 r., poz. 993) odmówił udostępnienia danych osobowych osób zmarłych zamieszkałych na terenie Gminy. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, iż prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniom, wynikającym z innych przepisów prawa, w tym prawa do prywatności, które jest chronione między innymi przez ustawę o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ponadto organ wskazał, iż istnieje powszechna ochrona dóbr osobistych, w tym kultu osoby zmarłej, z członkowie rodziny mogą sobie nie życzyć, aby podawano do wiadomości publicznej dane osobowe ich bliskich. W. G., w odwołaniu od powyższej decyzji wniósł o jej uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 44 h ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego, w do osób zmarłych nie ma zastosowania ustawa o ochronie danych osobowych ani ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a dane dotyczące imienia, nazwiska, daty urodzenia oraz daty zgonu, zazwyczaj są dostępne w miejscu pochówku. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2007 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 44 h ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądane przez wnioskodawcę dane osobowe znajdują się w zasobach prowadzonej przez Urząd Gminy ewidencji ludności. Prowadzenie ewidencji ludności i zasady udostępniania danych się w niej znajdujących uregulowane są szczegółowo przez ustawę o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ustawa to obejmuje swoją ochroną wszystkie dane ewidencyjne, także dotyczące osób zmarłych. Powyższe przepisy mają charakter szczególny w stosunku do unormowań zawartych w ustawie o ochronie danych osobowych, dlatego też mają pierwszeństwo w stosowaniu. Zasady udostępniania danych osobowych z gminnych baz ewidencji ludności reguluje rozdział 8b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organ stwierdził, iż skarżący nie wykazał, by istniały wyszczególnione w art. 44 h cytowanej ustawy podstawy do wydania mu żądanych informacji. Nadto wskazał on, iż każdy ma prawo do informacji publicznej, jednakże istnieją w tym zakresie ograniczenia wynikające z innych przepisów prawa, w tym ochrony danych osobowych znajdujących się w gminnej bazie ewidencji ludności, które chronione są przez ustawę o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Ponadto istnieje powszechna ochrona dóbr osobistych, w tym kultu osoby zmarłej, a członkowie rodziny mogą sobie nie życzyć, aby podawano do wiadomości publicznej dane osobowe ich bliskich. W. G. wniósł skargę na powyższa decyzję, domagając się uchylenia tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 44 h ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W skardze wskazano, iż w decyzji wbrew treści art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wskazano podmiotów, ze względu, na których dobra o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Nadto zdaniem skarżącego, w stosunku do redakcji gazety, nie ma zastosowania art. 44 h ust. 2 pkt 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach, lecz ust. 1 pkt 4 tegoż artykułu, który stanowi, że dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych udostępnia się, o ile są one niezbędne do realizacji ich ustawowych zadań, państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom - w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach. Skarżący podkreślił, że publicznym zadaniem mediów jest realizowanie zapisanego w Konstytucji oraz prawie prasowym prawa obywateli do informacji. Przekazywanie obywatelom informacji o osobach zmarłych jest ważne i uzasadnione społecznie, albowiem dzięki tej wiedzy czytelnicy nie tylko są informowani o zgonach osób znajomych, ale też osób, z którymi łączy ich stosunek pokrewieństwa lub interes prawny. Ważne przy tym jest, aby publikowane informacje zawierały dane osoby zmarłej, w sposób nie budzący wątpliwości, co do tożsamości. Skarżący stwierdził, iż odmawianie udzielenia informacji w oparciu o wskazane w decyzjach uzasadnienia naruszenia czyichś dóbr lub kultu osoby zmarłej, są nieuzasadnione, tym bardziej, że informacje te umieszczone są na tablicy nagrobnej, do której wszyscy mają dostęp. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Art. 1 tej ustawy stanowi, iż 1. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. 2. Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Art. 1 ust. 1 ustawy definiuje informację publiczną jako informację o sprawach publicznych. Informacja zawarta w dokumentach organów administracji jest informacją publiczną. Informacje zawarte w gminnych zbiorach meldunkowych prowadzonych przez organy gminy na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. Nr 139 z 2006 r. poz. 993 ze zm.) stanowią zatem informację publiczną, o jakiej jest mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, iż każdemu przysługuje z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, iż nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu na warunkach w niej przewidzianych. Przepis ten wyodrębnia bowiem dwie grupy informacji publicznych - podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. Wykładnia funkcjonalna, systemowa i językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w sytuacji gdy dla szczególnych kategorii spraw obowiązują odmienne regulacje udostępniania informacji publicznej, mają one pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w art. 1 ust 2 ustawy sformułowanie "nie naruszają" należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujących zasady ich udostępniania, a w przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych wyłączają stosowanie zasad przewidzianych w ustawie. W wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt II [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie jest jedynym aktem normatywnym zapewniającym realizację prawa do informacji. Pewne informacje, będące informacjami publicznymi, mogą być przedmiotem innych, szczególnych uregulowań prawnych i dlatego sposób dostępu do takich informacji będą regulować również i te inne szczególne ustawy. Taki zbieg różnych uregulowań przewidział ustawodawca w przepisie art. 1 ust. 2 tej ustawy, stanowiącym normę rozwiązującą problemy kolizyjne uregulowań zawartych w innych ustawach z omawianą ustawą. (vide: LEX nr 340011) Podobne stanowisko przyjęto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II [...] (vide: LEX nr 29959). Art. 1 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, iż ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, o urodzeniach, dotyczących obowiązku wojskowego, zmianach stanu cywilnego, obywatelstwa, imion i nazwisk oraz o zgonach. Informacja jakiej udostępnienia domaga się skarżący zawarta jest w gminnym zbiorze meldunkowym – zbiorze danych byłych mieszkańców prowadzonym przez organ gminy zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Art. 44 a ust. 3 pkt 3 tej ustawy stanowi, iż w zbiorze danych byłych mieszkańców gromadzone są takie dane jak data zgonu oraz numer aktu zgonu i oznaczenie urzędu stanu cywilnego, który sporządził akt zgonu. Tryb udostępniania danych ze zbiorów meldunkowych uregulowany jest w rozdziale 8 b ustawy "Udostępnianie danych osobowych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych". Z przepisu art. 44g wynika prawo żądania takich danych przez osoby zainteresowane, których te dane dotyczą, który to przepis z istoty swej nie dotyczy osób zmarłych. Art. 44h. stanowi nadto, iż 1. Dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych udostępnia się, o ile są one niezbędne do realizacji ich ustawowych zadań, następującym podmiotom: 1) organom administracji publicznej, sądom, prokuraturze; 2) (46) organom Policji, Straży Granicznej, Służbie Więziennej, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Żandarmerii Wojskowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu i strażom gminnym (miejskim); 3) organom kontroli skarbowej i wywiadu skarbowego; 4) państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom - w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach; 5) Polskiemu Czerwonemu Krzyżowi - w zakresie danych osób poszukiwanych. 2. Dane, o których mowa w ust. 1, mogą być udostępnione: 1) (uchylony); 2) osobom i jednostkom organizacyjnym - jeżeli wykażą w tym interes prawny; 3) jednostkom organizacyjnym - jeżeli po ich wykorzystaniu w celach badawczych, statystycznych, badania opinii publicznej lub rynku, dane te zostaną poddane takiej modyfikacji, która nie pozwoli na ustalenie tożsamości osób, których dane dotyczą; 4) innym osobom i podmiotom - jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. przy czym zgodnie z ust. 8 pkt 2 tego przepisu udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych dla podmiotów, o których mowa w ust. 2, następuje odpłatnie. Dane ze zbiorów meldunkowych udostępnia organ gminy. (art. 44i ust. 1 ustawy) Z treści art. 44 g i 44 h ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika, iż ustawa ta odmiennie od ustawy o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotów jakim może być udostępniona informacja zawarta w zbiorze meldunkowym oraz wprowadza szczególne warunki jej uzyskania. Uregulowanie takie podyktowane jest względami ochrony danych dotyczących osób fizycznych zwartych w ewidencji. Ustawa ta w art. 44 h ust. 2 pkt 2 wprowadza wymóg wykazania przez osoby i jednostki organizacyjne interesu prawnego w uzyskaniu informacji, a w art. 44 h ust. 2 pkt 4 wymóg uwiarygodnienia interesu faktycznego w otrzymaniu danych i posiadania zgody osób, których dane dotyczą. Uregulowania te, jako uregulowania szczególne w stosunku do unormowania przewidzianego w art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączają zastosowanie tego przepisu. W związku z żądaniem udostępnienia informacji dotyczącej osoby zmarłej wykluczona jest możliwość uzyskania informacji w oparciu o art. 44 h ust. 2 pkt 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i informacja taka może być udzielona wyłącznie na podstawie art. 44 h ust. 2 pkt 2 tej ustawy, wprowadzającego wymóg posiadania interesu prawnego w uzyskaniu informacji. Podnoszone przez skarżącego okoliczności nie uzasadniają uznania, iż posiada on interes prawny w uzyskaniu informacji o zgonach mieszkańców gminy. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, która stanowi jego podstawę, i z której dany podmiot wywodzić może swoje racje. Interes skarżącego uzasadniany zamiarem publikacji informacji o zgonach, jak i celowością takich publikacji, ma wyłącznie charakter interesu faktycznego. Z przepisów prawa nie wynika szczególne uprawnienie prasy do uzyskiwania informacji dotyczących imion, nazwisk, dat urodzenia, miejscowości ostatniego zameldowania oraz dat zgonu osób zmarłych. W szczególności prawo takie nie może być wywodzone z unormowań ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. nr 5 poz. 24 ze zm.) Ogólny zapis art. 1 Prawa prasowego, iż prasa, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej, nie stanowi podstawy do żądania przekazywania informacji o zgonach mieszkańców gminy. Z przepisu tego wynika cel prasy, jakim jest dostarczanie informacji obywatelom, natomiast cel ten może być realizowany jedynie w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, umożliwiające uzyskanie informacji określonego rodzaju. Prawo prasowe w art. 3a stanowi, iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z unormowania tego wynika, iż prawo prasy do uzyskania informacji publicznej realizowane jest na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, z uwzględnieniem treści art. 1 ust. 2 tej ustawy przewidującego zastosowanie ustaw szczególnych regulujących sposób udostępniania informacji publicznych. Stanowisko skarżącego, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 44 ust. 1 pkt 4 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym dane ze zbiorów meldunkowych udostępnia się państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom - w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach, nie jest zasadne. Brak jest bowiem podstaw do konstruowania obowiązku prasy ogłaszania wykazów osób zmarłych, w szczególności obowiązek taki nie wynika z cytowanego ogólnego pojęcia urzeczywistniania prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy nie zasługują na uwzględnienie. Przepis ten wprowadza wymóg oznaczenia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Wymóg ten aktualizuje się bowiem jedynie w przypadku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, stanowiącego, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Brak jest natomiast podstaw do wywodzenia takiego obowiązku, gdy odmowa udzielenia informacji publicznej nastąpiła na innej podstawie, w tym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy lub art. 1 ust. 2 ustawy w związku z uregulowaniem szczególnym. Dodatkowo wskazać należy, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują cyklicznego trybu udzielania informacji przyszłych, które nie znajdują się jeszcze w posiadaniu organu, a których dotyczył wniosek. Na marginesie zaznaczyć należy, iż brak jest podstaw do zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. nr 101 z 2002 r. poz. 926 ze zm.) Z art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, iż każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, zgodnie z art. 6 ust. 1 w rozumieniu ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Uregulowania tej ustawy nie znajdują bowiem zastosowania do osób zmarłych, którym nie przysługuje przymiot osoby fizycznej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.