II SA/Gd 723/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowego prowadzenia upraw leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 15 lipca 2005 r., nr [...], Starosta działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 14 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w związku z art. 7 ust. 1, 2, 7 i art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia uchylił własną ostateczną decyzję z dnia 9 sierpnia 2002 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia prawidłowego wykonania i prowadzenia upraw leśnych na części działki nr [...] położonej w S., stwierdził nieprawidłowe prowadzenie upraw leśnych niezgodnie z opracowanym "Planem zalesienia gruntów rolnych dla działki nr [...]" wykonanym przez Nadleśniczego Nadleśnictwa, wstrzymał wypłatę ekwiwalentu od miesiąca sierpnia 2005 r. z powodu nieprawidłowego prowadzenia uprawy leśnej do czasu prawidłowego wykonania zaleconych prac, zobowiązał Z. i A. W. do pilnego wykonania prawidłowej pielęgnacji uprawy zgodnie z "Planem zalesienia..." oraz powiadomienia Starosty o wykonaniu obowiązku i o zmianach cywilno – prawnych mających wpływ na wysokość wypłat z tytułu prowadzenia upraw leśnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. i A. W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił zarzutów procesowych sformułowanych przez skarżących wskazując, że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy wyznaczył rozprawę administracyjną, o której terminie prawidłowo powiadomił skarżących. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie art. 94 § 2 k.p.a. polegające na nieodroczeniu rozprawy z powodu niestawiennictwa strony spowodowanego trudną do przezwyciężenia przeszkodą oraz naruszenie treści art. 7 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów. Wobec powyższego skarżący zawnioskowali o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że o rozprawie administracyjnej, która miała się odbyć w dniu 28 września 2006 r. o godzinie 9:00 zostali poinformowani wezwaniem z dnia 7 września 2006 r. Na rozprawę wyjechali z miejsca zamieszkania, czyli z G. około godziny 8:00, planując dojechać do celu w jedną godzinę. Dojazd do siedziby Samorządowego Kolegium został wyjątkowo utrudniony z powodu robót drogowych w centrum miasta G. O godzinie 8:52, wiedząc o niemożliwości terminowego dotarcia na rozprawę, skarżący zadzwonili do sekretariatu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o przesunięcie rozprawy do czasu ich przybycia . Posłużyli się w tym celu telefonem komórkowym zakupionym na firmę A, na dowód czego przedstawili wykaz rozmów. Organ odwoławczy nie uwzględnił ich prośby i rozprawa została zakończona przed ich przybyciem do siedziby SKO. To spowodowało niemożliwość brania czynnego udziału w rozprawie, co z kolei spowodowało rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżących. Nie biorąc udziału w rozprawie bez swojej winy skarżący zostali pozbawieni możliwości składania wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawiania dowodów na ich poparcie. W ocenie skarżących nieuczestnictwo w rozprawie uniemożliwiło im wypowiedzenie się co do wyników postępowania dowodowego. Nadto, skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż ciążył na nich obowiązek wyboru sadzonek i wykonawców. Ich zdaniem mieli jedynie obowiązek ustalenia sposobu i terminu odbioru sadzonek z Nadleśnictwem, a tym samym nie mieli wpływu na stan upraw. Dodatkowo zakwestionowali dowody, w oparciu o które organ administracji rozstrzygnął o udatności upraw, a mianowicie zdjęcia, które zostały jakoby wykonane na nieruchomości, a o których uczyniono wzmiankę w protokole oceny udatności i pomiarów kontrolnych powierzchni zalesionej z dnia 8 czerwca 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżących nie podzielono zarzutu uniemożliwienia im wzięcia udziału w rozprawie, albowiem o jej terminie zostali ono prawidłowo poinformowani z odpowiednim wyprzedzeniem i wobec tego mieli możliwość tak ułożyć swoje sprawy, aby przybyć na rozprawę punktualnie. W dniu rozprawy na trasie wiodącej od miejsca zamieszkania skarżących do siedziby organu odwoławczego nie występowały żadne nadzwyczajne okoliczności, które utrudniałyby bądź uniemożliwiałyby ich osobiste stawiennictwo na rozprawie. Warunki komunikacyjne tamtego dnia w niczym bowiem nie odbiegały od warunków występujących od wielu miesięcy na tej trasie. Podkreślono, że zarówno członkowie Kolegium orzekający w niniejszej sprawie, jak i pełnomocnik organu administracji pierwszej instancji nie mieli problemów z dotarciem do siedziby organu odwoławczego. Gdyby skarżący spóźnili się kilka minut to mieliby możliwość włączenia się w trakcie rozprawy, która trwała 35 minut, lecz do zakończenia rozprawy nie dotarli do siedziby Kolegium. W odniesieniu do pozostałych zarzutów organ odwoławczy podtrzymał argumentację sformułowaną w zaskarżonej decyzji oraz dodał, że zdjęcia przedstawione przez pełnomocnika obrazowały jedynie aktualny stan upraw, a wobec faktu ich wykonania po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nie zostały one włączone do akt sprawy i nie miały wpływu na jej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jest niezgodne z prawem. Sąd podzielił zarzuty skarżących, iż pozbawiono ich możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, czym naruszono ich podstawowe prawo procesowe. Sąd doszedł do takiego przekonania konfrontując zarzuty skarżących z argumentacją organu odwoławczego. Skarżący prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy dołożyli należytej staranności i dbałości o swoje sprawy wyruszając w podróż na rozprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiednio wcześnie. Z powodu warunków drogowych, których nie byli w stanie przewidzieć okazało się, iż nie zdążą na wyznaczoną godzinę rozprawy. Z tego też powodu skarżący uprzedzając swoje spóźnienie poinformowali o zaistniałej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zwrócili się z prośbą o przesunięcie rozprawy. Utrudnione warunki drogowe spowodowane były w dacie rozprawy robotami drogowymi na terenie miasta G. Odmawiając skarżącym przesunięcia terminu rozprawy organ odwoławczy wskazał, że warunki komunikacyjne w tym dniu w niczym nie odbiegały od warunków występujących od wielu miesięcy na tej trasie. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie miał dostatecznych podstaw do tego, ażeby kwestionować argumentację skarżących, albowiem nie mógł ocenić, czy faktycznie w dniu rozprawy roboty drogowe, które trwały co prawda w G. już od jakiegoś czasu, nie spowodowały takich utrudnień drogowych w postaci tzw. "korków drogowych", które uniemożliwiły skarżącym dotarcie na rozprawę na wyznaczoną godzinę. Skarżącym nie sposób zarzucić braku dbałości o własne sprawy, w sytuacji gdy do pokonania dystansu około 25 -30 km dzielącego ich miejsce zamieszkania w G. od siedziby organu odwoławczego w G. przeznaczyli 1 godzinę. Skarżący zatem wybierając się do G. w godzinach porannych prawidłowo "wzięli poprawkę" na możliwość wystąpienia wzmożonego ruchu samochodów i innych utrudnień. Nie mogli przewidzieć, że nawet tak wczesny wyjazd nie uchroni ich przed spóźnieniem. Zauważyć należy, iż nie przemawia na niekorzyść skarżących fakt, że członkowie Kolegium orzekającego w niniejszej sprawie, jak i przedstawiciel organu pierwszej instancji, nie mieli w dniu rozprawy problemów z dotarciem do siedziby Kolegium, albowiem każdy przypadek jest indywidualny. Nadto w sytuacji, gdy nie wiadomo jakimi trasami i skąd dojeżdżali członkowie Kolegium. Podsumowując stwierdzić należy, że odmawiając skarżącym przesunięcia terminu rozprawy z powodów przez nich wskazanych organ odwoławczy uniemożliwił stronom wzięcie czynnego udziału w rozprawie, czym naruszył ich prawo do uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, czym naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a. Przepis art. 10 k.p.a. statuuje ogólną zasadę postępowania administracyjnego gwarantującą czynny udział stron w postępowaniu. Zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją oraz na wszystkich jego etapach, w tym również w postępowaniach incydentalnych. W doktrynie przyjmuje się, iż czynny udział w postępowaniu przejawia się w prawie do inicjowania postępowania, przez złożenie żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) czy zgody na prowadzenie postępowania, w razie wszczęcia z urzędu postępowania ze względu na szczególnie ważny interes stron (art. 61 § 2 k.p.a.) oraz w prawie wypowiadania się co do treści żądania (Adamiak B., Borkowski J., Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2004, s. 81 i nast.). Organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień. W wyroku z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, OSNA 1986/1/13, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "(...) stosownie do art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a. organ prowadzący postępowanie obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodów, umożliwić im udział w przeprowadzania tych dowodów, zadawać pytania, a okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu". W świetle ugruntowanego orzecznictwa administracyjnego załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., SA/Ka 963/91, niepubl.). Na marginesie wskazać należy nadto, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności wyjątkowe skatalogowane w treści art. 10 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu. Uzupełnieniem powyżej przedstawionej zasady procesowej jest odzwierciedlona w dyspozycji art. 81 k.p.a. zasada ogólna prawa strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obie wskazane zasady postępowania administracyjnego kształtują pozycję procesową strony w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 81 k.p.a. stanowi, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Z powyższego wynika, iż strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny jest to prawo strony do wypowiedzenia ostatniego słowa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego (Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, s. 93 i nast.). Na organie administracji w trakcie całego postępowania dowodowego spoczywa obowiązek stwarzania stronom możliwości ustosunkowania się do dowodów po to, aby móc uznać ujawnione okoliczności faktyczne za udowodnione. W wyroku z dnia 7 listopada 1988 r., IV SA 701/88 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "(...) okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione". Nieuzasadnione naruszenie tego prawa strony stanowi obrazę zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że uchybienie przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. nastąpiło bez wątpienia wówczas, gdy organ odwoławczy odmówił skarżącym przesunięcia terminu rozpoczęcia rozprawy na ich uzasadniony wniosek i tego samego dnia (pozbawiając tym samym skarżących możliwości ustosunkowania się do dowodów przeprowadzonych na rozprawie i jej przebiegu) wydał zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do kwestii dowodu w postaci zdjęć obrazujących aktualny stan upraw i dołączonych do protokołu oceny udatności uprawy i pomiarów kontrolnych z dnia 8 czerwca 2005 r., co do których organ odwoławczy stwierdził, iż nie oparł się na nich rozstrzygając sprawę, albowiem zrobione zostały po wydaniu decyzji przez organ administracji pierwszej instancji Sąd musi wskazać, iż jest to stanowisko błędne. Istota bowiem administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów poniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 października 1992 r., V SA 137/92, OSNA 1993, nr 1, poz. 22). Podstawowym zatem celem działania organu odwoławczego jest załatwienie sprawy poprzedzone przeprowadzeniem pełnego, wnikliwego postępowania dowodowego, uwzględniającego w pełni art. 7, 8, 77, 80 i 81 k.p.a., i ponowne zastosowanie normy prawa materialnego. Nie było wobec tego żadnych przeszkód, aby w toku postępowania dowodowego organ odwoławczy potraktował wskazane zdjęcia jako dowód w sprawie i dokonał jego oceny . Organ II instancji powinien bowiem przeprowadzić wszelkie dowody, które pozwolą wszechstronnie ustalić stan faktyczny. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji drugiej instancji powinien przedsięwziąć wszelkie kroki stosownie do obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, niezbędne do tego, ażeby stronom zapewnić czynny udział w postępowaniu i umożliwić wypowiedzenie się w zakresie zebranego materiału dowodowego przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto organ zobowiązany będzie do dokonania oceny dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a. z uwzględnieniem dowodów oferowanych przez skarżących także w postępowaniu odwoławczym, a następnie przestrzegania wymogu jaki stawia przepis art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.