II SA/Gd 724/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie : Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. O. i J. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2004 r., nr [...]. Decyzją z dnia 31 marca 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie wszczęte na wniosek J. L. w sprawie wykonania przez J. O. ścianki działowej z drzwiami zlokalizowanej na końcu pierwszego biegu schodów prowadzących z parteru na pierwsze piętro w budynku położonym w G. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w czasie przeprowadzonej wizji lokalnej na terenie w/w nieruchomości ustalono, że na końcu pierwszego biegu schodów prowadzących z parteru na pierwsze piętro budynku usytuowana jest ścianka działowa z drzwiami i ościeżnicą umiejscowioną w linii ostatniego stopnia schodów. Ścianka działowa wykonana jest z konstrukcji drewnianej, obłożona płytkami gipsowo-kartownowymi. Zabudowa ta powstała w 1988 r. J. O. nie występował do organu architektoniczno-budowlanego w sprawie wykonania powyższej ścianki z drzwiami. Jak ustalił również organ, schody prowadzące z poziomu pierwszego piętra na strych zostały zabudowane nowymi schodami drewnianymi w 1996 r., kiedy to J. O. dokonał przebudowy strychu w celu adaptacji na mieszkanie. Powołując się na treść obowiązujących w dacie wykonywania zabudowy, tj. w 1988 r. przepisów art. 2 ust. 3 i 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.) organ uznał, że wykonanie robót związanych z pobudowaniem ścianki działowej z drzwiami nie można zakwalifikować jako robót wymagających pozwolenia na budowę, a w konsekwencji też – postępowanie w takiej sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe. Organ nadto podał, że w odniesieniu do sprawy przebudowy klatki schodowej związanej z zabudową schodów prowadzących na poziom pierwszego piętra na strych (adaptacji strychu) wydana została odrębna decyzja administracyjna. W odwołaniu od powyższej decyzji J. L. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołujący podał, że w wyniku przedmiotowej zabudowy faktycznie powstały dwa odrębne lokale mieszkalne – na pierwszym piętrze i na strychu. Podkreślił, że J. O. zamieszkuje w budynku przy ulicy [...] w G. nielegalnie, gdyż, pomimo, że jest w nim zameldowany, nie posiada żadnego tytułu prawnego do zajmowania domu, nie otrzymał również zgody pozostałych współwłaścicieli na dokonywanie jakichkolwiek robót w tymże budynku. Odwołujący podał, że na skutek dokonywanych przez J. O. robót budowlanych, pozostali współwłaściciele nie mają dostępu na pierwsze piętro budynku, ani na strych, gdyż zabudowa jest zamykana na klucz, który posiada tylko J. O. Zdaniem odwołującego, niezrozumiałe jest postępowanie organu administracji, który nieprawidłowo rozdzielił jedną sprawę wyodrębnienia lokali mieszkalnych na dwie odrębne sprawy - zabudowy ścianką działową i drzwiami oraz sprawę adaptacji strychu. Odwołujący podkreślił, że budynek przy ulicy [...] w G. jest budynkiem jednorodzinnym, w którym nigdy nie dokonano fizycznego podziału na odrębne lokale mieszkalne. W dalszej części odwołania wskazano na skutki, które zabudowa klatki schodowej na półpiętrze wywołała wobec pozostałych współwłaścicieli: odcięcie dostępu światła dziennego na klatkę schodową, usunięcie poręczy, utrudnienie korzystania ze schodów, całkowite odcięcie dostępu na pierwsze piętro i strych, zagrożenie bezpieczeństwa korzystających ze schodów. Dodatkowo odwołujący wskazał na uchybienia proceduralne zaistniały w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, polegające na nie informowaniu o przebiegu sprawy, braku możliwości składania uwag i wniosków, nie doręczaniu pism procesowych. Po rozpoznaniu niniejszego odwołania, decyzja z dnia 31 sierpnia 2004 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki wykonanej przez J. O. ścianki działowej z drzwiami zlokalizowanej na końcu pierwszego biegu schodów prowadzących z parteru na pierwsze piętro w budynku położonym przy ulicy [...] w G. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż organ administracji prawidłowo dokonał rozdzielenia spraw na sprawę wykonania przez J. O. ścianki działowej i drzwi (wykonanych w 1988 r.) oraz sprawę budowy schodów i zmiany sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie (wykonanych w 1996 r.), gdyż obie te sprawy podlegają rozpoznaniu w oparciu o odmienne przepisy prawa budowlanego. Odnosząc się do sprawy budowy ścianki działowej i drzwi organ odwoławczy podał, że mające do niej zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie rozdzielały robót budowlanych i budowy obiektów budowlanych lub ich części. Zgodnie zaś z § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.) pozwolenia na budowę wymaga między innymi wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków oraz wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmujących wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązanie o innych właściwościach technicznych. A contrario budowa ścianki działowej nie wymagała pozwolenia na budowę, a zatem – w niniejszej sprawie nie wystąpiła samowola budowlana. Odnosząc się do prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wskazano, że zasadą jest zakończenie sprawy administracyjnej przez wydanie orzeczenia co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego, stanowiące niemerytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego, jest instytucją procesową, stanowiącą wyjątek od powyższej zasady. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie decyzji co do istoty. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzona w niniejszej sprawie bezzasadność nakazu rozbiórki przedmiotowej ścianki działowej winna być wyrażona w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie decyzją o umorzeniu postępowania. Wobec zaś faktu, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy, działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej ścianki działowej wraz z drzwiami. Odnosząc się do argumentów skargi organ odwoławczy podał, że fakt braku tytułu prawnego do przedmiotowego budynku przez J. O. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż organy nadzoru rozpoznają sprawy w oparciu o ustawę Prawo budowlane, natomiast powyższe kwestie reguluje Kodeks cywilny. W skardze na powyższą decyzję J. L. i M. O. wnieśli o jej uchylenie i nakazanie rozbiórki przedmiotowej zabudowy, odcinającej dostęp na wyższe kondygnacje i pomieszczenia na strychu. W uzasadnieniu skarżący podali, iż sprawa nie została rozpoznana przez organy administracji z należytą starannością, a zwłaszcza niezgodnie z prawdą ustalone zostały pewne fakty. W szczególności wskazano, że przedmiotowa zabudowa wybudowana została przez ojca J. O.– J. – przed 1988 r. Z kolei od 1996 r. J. O. dokonuje ciągłej przebudowy klatki schodowej i zabudowy pięter oraz modernizacji instalacji wodociągowej i elektrycznej, czyniąc to bez prawem wymaganej zgody pozostałych właścicieli. Skarżący podkreślili, że takie działania J. O. z jednej strony uniemożliwiają swobodny dostęp na wyższe kondygnacje pozostałym użytkownikom klatki schodowej, z drugiej zaś - stwarzają niebezpieczeństwo dla korzystających z niej, bowiem klatka schodowa jest kompletnie zaciemniona. Nadto skarżący podali, że stan utrwalony w protokole wizji lokalnej odbiega od rzeczywistości a postępowanie jest prowadzone na tyle opieszale, że J. O. bezkarnie dokonuje ciągłych remontów wedle swojego uznania, mimo braku zgody pozostałych współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia 10 lutego 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu nakazał J. O. rozbiórkę schodów drewnianych prowadzących na strych nadbudowanych nad istniejącymi schodami, rozbiórkę podłogi z desek wykonanej nad częścią starych schodów, rozbiórkę ścianek działowych wygradzających nowe schody drewniane i rozbiórkę ścianek działowych wykonanych na strychu w celu przywrócenia strychu w budynku przy ulicy [...] w G. do stanu jaki istniał przed wykonaną samowolnie zmianą sposobu użytkowania części strychu na pomieszczenia mieszkalne dołączone do mieszkania zlokalizowanego na piętrze. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, a następnie zaskarżona do sądu administracyjnego przez J. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem. Odnośnie stanu prawnego (podstaw materialnoprawnych) w niniejszej sprawie wskazać należy, iż w myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie zaś z § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.) pozwolenia na budowę wymaga między innymi wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków oraz wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmujących wymianę fundamentów, słupów lub ścian nośnych na rozwiązanie o innych właściwościach technicznych. W niniejszej sprawie ustalono, że w 1988 r. J. O. wykonał ściankę działową z drzwiami zlokalizowaną na końcu pierwszego biegu schodów prowadzących z parteru na pierwsze piętro w budynku położonym przy ulicy [...] w G. Jednocześnie organy administracji wskazały, że wniosek skarżącego J. L. o orzeczenie nakazu rozbiórki dotyczył całej samowolnie dokonanej przebudowy klatki schodowej i strychu w przedmiotowym budynku. Część prac jednak wykonana została w 1988 r., zaś część – po 1996 r. W tej sytuacji, należało sprawę rozdzielić na dwie, gdyż w zależności od daty wykonywania robót budowlanych, zastosowanie znajdują odmienne przepisy prawa budowlanego, tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. lub ustawy Prawo budowlane z 1994 r. O ile powyższe działania w zakresie rozdzielenia spraw uznać należy za uzasadnione, to wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa robót poczynionych przez J. O. w 1988 r. Kwestia zaś budowy schodów i zmiany sposobu użytkowania części strychu na mieszkanie (wykonanych w 1996 r.) jest przedmiotem decyzji nr [...] z dnia 10 lutego 2003 r., utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy i następnie zaskarżonej przez J. O. do sądu administracyjnego. Mając tak zakreślony przedmiot niniejszej sprawy wskazać jednak należy, że organy administracji nie ustosunkowały się w całości do wniosku strony. Organy administracji bowiem przedmiotem niniejszego postępowania uczyniły jedynie ściankę działową z drzwiami zlokalizowaną na końcu pierwszego biegu schodów prowadzących z parteru na pierwsze piętro w przedmiotowego budynku. Z wniosku zaś i ze skargi bezspornie wynika, że skarżący zarzucają nie tylko samowolne wykonanie powyższej ścianki działowej i drzwi, ale także zabudowy z nimi związanej. W takiej sytuacji organ administracji winien był, w zgodzie z dyspozycją przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe, które ujawniłoby zakres prac objętych wnioskiem strony i jej intencję w zakresie precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania. Podkreślić należy, że jest to tym bardziej istotne w sytuacji, gdy organ dokonuje rozdzielenia spraw w zakresie wniosku strony. W każdej ze spraw wówczas winien dokładnie zakreślić jej przedmiot, tak by nie zostawić poza rozstrzygnięciem określonego elementu stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Wskazać też w tym miejscu należy, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji fotograficznej, która przedstawiałaby zakres prac objętych wnioskiem strony. Rysunki graficzne zaś, znajdujące się na k. 16 i 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji są niewyraźne i nieczytelne i jako takie - w żaden sposób nie obrazują zakresu zabudowy poczynionej przez J. O. w poszczególnych latach. Nadto, ujawnione okoliczności i wyciągnięte z nich wnioski prawne winny były znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego wskazać należy, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zaniechały należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W szczególności, wbrew wymogowi przepisu art. 7 k.p.a., organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do wyjaśnienia przedmiotu postępowania. Dopiero wówczas kolejnym krokiem byłoby ustalenie, którego organ w niniejszej sprawie dokonał przedwcześnie, czy wykonanie powyższych robót budowlanych jest zgodne z przepisami prawa budowlanego, w tym przepisami szczególnymi (w szczególności z przepisami wyżej cytowanego § 44 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego) i czy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny dokładnie zakreślić przedmiot niniejszego postępowania w zgodzie z wnioskiem strony, mając też na uwadze okoliczność, że sprawa w jego zakresie została rozdzielona z powodu różnych dat dokonywania zabudowy. Dopiero wówczas organy winny dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów z zakresu prawa budowlanego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.