II SA/Gd 725/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. Cz. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Portowego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 grudnia 2002 r. nr [...]. Decyzją z dnia 31 grudnia 2002 r. Portowy Inspektor Sanitarny na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych odmówił stwierdzenia u skarżącego R. Cz. choroby zawodowej w postaci uszkodzenia narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, iż skarżący zatrudniony był w okresie od 1956 r. do 1 stycznia 1997 r. w "A" S.A., początkowo jako pomocnik hydraulik, następnie monter rurociągów okrętowych, ślusarz remontowy, a od 1982 r. do 1997 r. ślusarz narzędziowy. Do jego obowiązków należało, m.in. pasowanie i montaż rurociągów w siłowniach, zbiornikach, ładowniach i pokładach budowanych jednostek, remonty naprawy i konserwacja urządzeń produkcyjnych na halach stoczni oraz naprawy bieżące, wymiana części, konserwacja urządzeń. W trakcie pracy skarżący był narażony na hałas, który występował jako "tło" w czasie przebywania na jednostkach w budowie podczas pasowania i montażu rurociągów zwłaszcza w początkowym okresie zatrudnienia, kiedy równocześnie w pobliżu odbywały się prace kadłubowe (przycinanie, nitowanie) z udziałem narzędzi udarowych. Organ pierwszej instancji wskazał, iż technologia budowy statków stosowana do pierwszej połowy lat 70-tych przyczyniała się do powstawania przekroczeń najwyższych dopuszczalnych natężeń hałasu. Skarżący od 1976 r. pracował w charakterze ślusarza remontowego, następnie zaś narzędziowego i nie był już narażony na ponadnormatywny hałas. Organ podniósł, iż skarżący systematycznie poddawany był badaniom okresowym słuchu. Po raz pierwszy cechy niedosłuchu stwierdzono u skarżącego w 1972 r., zaś od 1996 r. był pod opieką lekarską. Wykonane badania audiometryczne i tympamograficzne wykazały niedosłuch jednak jego wielkość nie pozwalała na uznanie go za chorobę zawodową. W wyniku odwołania skarżący został poddany ponownie tonalnym badaniom audiometrycznym dla każdego ucha oddzielnie. Stwierdzono obustronny niedosłuch odbiorczy, który po uwzględnieniu poprawek dla fizjologicznych ubytków słuchu związanych z wiekiem wyniósł 12 dB. W tej sytuacji, skoro u skarżącego występuje niedosłuch odbiorczy odpowiedni dla wieku, brak jest podstaw – w ocenie organu pierwszej instancji do rozpoznania u skarżącego niedosłuchu zawodowego. W odwołaniu od powyższej decyzji R. Cz. podniósł, że ubytek słuchu jest spowodowany warunkami pracy, gdyż przez cały okres zatrudnienia był narażony na hałas. Rozpoznając odwołanie skarżącego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 7 maja 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż skarżący w latach 1956 - 1997 był zatrudniony w "B" SA na stanowiskach pracy, w narażeniu na hałas przekraczający dopuszczalne normy. Organ wskazał, iż z orzeczeń lekarskich wynika, że słuch u skarżącego jest odpowiedni do wieku, a zatem narażenie na hałas nie wywołało u niego ubytku słuchu. W związku z tym brak jest podstaw do rozpoznania u R. Cz. choroby zawodowej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, iż niedosłuch spowodowany został długoletnią pracą zawodową. Nadto wskazał, że zaskarżone orzeczenie jest dla niego krzywdzące, gdyż stracił prawo do uzyskiwania wyższej emerytury. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Z powyższego wynika, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 przedmiotowego wykazu chorób zawodowych znajduje się "uszkodzenie słuchu wywołane hałasem". Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym wynika, że skarżący R. Cz. w okresie od 1956 r. do 1 stycznia 1997 r. zatrudniony był w "C" SA. Bezspornym jest w sprawie i to, że pracując na stanowiskach: pomocnik hydraulika, następnie montera rurociągów okrętowych, ślusarza remontowego, a od 1982 r. do 1997 r. ślusarza narzędziowego skarżący był narażony na hałas przekraczający dopuszczalne normy. Organy sanitarne nie stwierdziły u skarżącego upośledzenia słuchu jako choroby zawodowej dlatego, że ubytek słuchu wynoszący w prawym uchu 28 dB, zaś w lewym 23 dB, został uznany przez lekarzy wydających w sprawie orzeczenie lekarskie za zbyt niski dla przyjęcia choroby zawodowej. W wyniku kolejnych badań wskazano, iż skarżący cierpi na obustronny niedosłuch odbiorczy odpowiedni do wieku, po uwzględnieniu poprawek dla fizjologicznych ubytków słuchu związanych z wiekiem skarżącego. Podnieść należy, iż naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - określone w art. 6 i 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenie prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę organy administracji zobowiązane były ustalić – w sposób nie budzący wątpliwości, czy uszkodzenie słuchu występujące u skarżącego może być uznane za chorobę zawodową. Wbrew wynikającemu z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi organy okoliczności tej nie wyjaśniły. W tym miejscu podkreślić trzeba, że wprawdzie organy inspekcji sanitarnej w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 7 i 8 powołanego rozporządzenia i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, ale dokonane rozpoznanie choroby nie wyłącza uprawnień tych organów do oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej określonych w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Nie oznacza to również zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej lub nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia. Organ jest uprawniony do wezwania osób sporządzających opinię do jej uzupełnienia w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej z zakreśleniem jej okoliczności jakie winny być w opinii ustalone (por. wyrok NSA z dnia 15.03.1994 r., Prok. i Pr. 1995/2/53 oraz wyrok NSA z dnia 24.02.1998 r., ONSA 1998/4/150). Obie opinie lekarskie sporządzone w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. oraz przez Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. w ocenie Sądu nie mogą być uznane za przekonywujące. Orzeczenie lekarskie mające być podstawą rozstrzygnięcia musi nosić cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., zatem nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i zrozumiały dla uczestników postępowania, a także dla sądu, który dokonuje oceny legalności decyzji. Bez właściwego uzasadnienia orzeczeń lekarskich o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej organy administracji nie powinny wydawać decyzji w trybie § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 18.08.1998 r., sygn. akt I SA 823/98, System Informacji Prawnej Lex nr 45821). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że postępowanie organów sanitarnych stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego – § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych i ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Skoro w czasie wykonywania pracy skarżący był narażony na hałas wywołany czynnikami zewnętrznymi, to orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z powołaniem się na zbyt mały stopień niedosłuchu musi budzić zastrzeżenia, tym bardziej jeśli zważyć, że każde uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Na takim stanowisku stanął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie III RN 36/98 (OSNAP z 1999 r. nr 6, poz. 192). Organy sanitarne ponownie rozpatrując sprawę winny uzupełnić postępowanie administracyjne w celu dokładnego ustalenia rodzaju, stopnia i czasu narażenia zawodowego R. Cz. na szkodliwe działanie hałasu w czasie wykonywania pracy w "E" SA, a następnie uzyskać orzeczenie jednostek powołanych do rozpoznania choroby zawodowej, określające rzeczywisty ubytek słuchu i dopiero wówczas wydać decyzję. Z tych względów, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. Wobec tego, że skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ ani uczestnik postępowania w zakreślonym terminie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja o odmowie uznania schorzenia w postaci uszkodzenia narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu za chorobę zawodową nie nadaje się zaś do wykonania. Wobec tego zbędnym jest orzekanie w trybie 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.