II SA/Gd 725/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia 26 marca 2025 r. nr WPZ.5290.13.2024.5.KK w przedmiocie nałożenia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Powiat Słupski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku w przedmiocie naruszenia przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniach 9 – 28 sierpnia 2024 r. funkcjonariusze Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Słupsku przeprowadzili czynności kontrolno – rozpoznawcze w budynkach wchodzących w skład Domu Pomocy Społecznej w P. (dalej jako: "DPS"). Czynnościami objęto budynki: "P." z łącznikiem, "M." oraz budynek mieszkalno – socjalny. W oparciu o ustalenia kontroli Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Słupsku (dalej jako: "organ I instancji", "Komendant Miejski"), działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1443 ze zm.; dalej jako: "u.p.s.p."), wydał w dniu 10 grudnia 2024 r. decyzję administracyjną, którą nakazał Powiatowi Słupskiemu (dalej jako: "Powiat", "strona", "skarżący"), jako właścicielowi obiektów DPS, wykonanie następujących obowiązków: 1. Zlikwidować stan zagrożenia życia ludzi występujący w budynkach "P." oraz łącznik, położonych na terenie DPS, wynikający z przekroczenia o ponad 100% dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji; termin realizacji: 31 grudnia 2025 r.; 2. Zlikwidować stan zagrożenia życia ludzi występujący w budynkach "P.", mieszkalno-socjalny oraz "M.", położonych na terenie DPS, wynikający z braku pełnego wyposażenia wszystkich dróg ewakuacyjnych w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne; termin realizacji: 30 czerwca 2025 r.; 3. Zlikwidować stan zagrożenia życia ludzi występujący w budynku "M.", położony na terenie DPS, wynikający z braku zapewnienia pełnej sprawności systemu oddymiania klatki schodowej; termin realizacji: 30 marca 2025 r.; 4. Zlikwidować stan zagrożenia życia ludzi występujący w budynku "P.", położonego na terenie DPS, wynikający z braku zapewnienia pełnej sprawności i funkcjonalności systemu oddymiania klatki schodowej; termin realizacji: 30 marca 2025 r.; 5. Zlikwidować stan zagrożenia życia ludzi występujący w budynku "M.", położony na terenie DPS, wynikający z zawężenia o ponad jedną trzecią szerokości spocznika w ewakuacyjnej klatce schodowej od szerokości określonej w przepisach techniczno-budowlanych; termin realizacji: 31 grudnia 2025 r.; 6. Zapewnić zasięg hydrantów wewnętrznych obejmujący w poziomie całą powierzchnię kondygnacji w budynkach "P." oraz łącznik, położonych na terenie DPS; termin realizacji: 30 czerwca 2025 r.; 7. Wyposażyć budynek mieszkalno-socjalny, położony na terenie DPS, w instalację wodociągową przeciwpożarową z punktami poboru wody w postaci hydrantów wewnętrznych 25. Obowiązek należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie prób i badań, potwierdzających prawidłowość działania; termin realizacji: 31 grudnia 2025 r.; 8. Wyposażyć budynki "P." oraz łącznik, stanowiące jedną strefę pożarową oraz budynek mieszkalno-socjalny, położone na terenie DPS, w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, odcinający dopływ prądu do wszystkich obwodów, z wyjątkiem obwodów zasilających instalacje i urządzenia, których funkcjonowanie jest niezbędne podczas pożaru. Obowiązek należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie prób i badań, potwierdzających prawidłowość działania; termin realizacji: 31 grudnia 2025 r.; 9. Dokonać aktualizacji Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego dla budynków "P." oraz łącznika, stanowiących jedną strefę pożarową oraz budynku mieszkalno-socjalnego, położonych na terenie DPS. Osoba dokonująca aktualizacji Instrukcji powinna posiadać odpowiednie kwalifikacje do prowadzenia czynności z zakresu ochrony przeciwpożarowej; termin realizacji: 31 marca 2025 r.; 10. Doprowadzić do pełnej sprawności i funkcjonalności oraz dokonać udokumentowanego przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych instalacji systemu sygnalizacji pożarowej, obejmującej swoim zasięgiem budynki "P.", łącznik oraz "M." położone na terenie DPS; termin realizacji: 31 marca 2025 r.; 11. Usunąć materiały palne z dróg komunikacji ogólnej służących ewakuacji w budynkach "P." oraz łącznik, położonych na terenie DPS, termin realizacji: 31 stycznia 2025 r.; 12. Uzupełnić oznakowanie ewakuacyjne i bezpieczeństwa w budynkach "P.", łącznik, "M.", mieszkalno-socjalnym, położonych na terenie DPS, w sposób dostarczający informacji niezbędnych do ewakuacji; termin realizacji: 31 stycznia 2025 r.; 13. Zlikwidować stan zagrożenia życia ludzi poprzez usunięcie palnej wykładziny z drogi komunikacji ogólnej służącej ewakuacji w budynku mieszkalno- socjalnym, położonym na terenie DPS; termin realizacji: 31stycznia 2025 r.; 14. Dokonać udokumentowanego przeglądu oraz czynności konserwacyjnych urządzeń przeciwpożarowych: hydrantów wewnętrznych, systemu oddymiania klatki schodowej, obejmujących swoim zasięgiem budynki "P." i łącznik, systemu oddymiania klatki schodowej w budynku "M.", a także hydrantów zewnętrznych zlokalizowanych na terenie DPS; termin realizacji: 31 stycznia 2025 r.; 15. Zapewnić przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru dla budynku mieszkalno-socjalnego, zlokalizowanego na terenie DPS. Obowiązek należy wykonać zgodnie z projektem uzgodnionym z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, a warunkiem dopuszczenia do użytkowania urządzenia przeciwpożarowego jest przeprowadzenie prób i badań, potwierdzających prawidłowość badania; termin realizacji: 31 grudnia 2025 r. Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku (dalej jako: "organ odwoławczy", "Komendant Wojewódzki"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 26 marca 2025 r., orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie obowiązków określonych w punktach: 6, 7, 8 i 15. Co do obowiązków określonych w punktach 1, 2 oraz w punkcie 5 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dot. określenia tych obowiązków i orzec co do istoty sprawy w tej części poprzez doprecyzowanie nakazanych obowiązków, określając je następująco: obowiązek nr 1: Zapewnić właściwą długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji, nieprzekraczającą 10 m, w budynkach "P." oraz łącznik, zlokalizowanych na terenie DPS; obowiązek nr 2: Wyposażyć drogi komunikacji ogólnej służące celom ewakuacji w budynkach "P.", mieszkalno-socjalny oraz "M.", położonych na terenie DPS w oświetlenie awaryjne (ewakuacyjne), wykonane w oparciu o projekt uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wraz z przeprowadzeniem odpowiednich prób i badań, potwierdzających prawidłowość jego działania; obowiązek nr 5: Zapewnić, w budynku "M.", położonym na terenie DPS, właściwą szerokość użytkową spocznika w klatce schodowej, wynoszącą co najmniej 1,5 m, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję co do obowiązków określonych w punktach 1, 2 oraz w punkcie 5. Ponadto uchylił zaskarżoną decyzję w całości co do obowiązków określonych w punktach 3 i 4 i orzekł co do istoty sprawy w tej części poprzez doprecyzowanie nakazanych obowiązków oraz wskazanie nowego terminu ich wykonania, określając je następująco: obowiązek nr 3: Zapewnić pełną sprawność systemu oddymiania klatki schodowej, stanowiącej pionową drogę ewakuacji, w budynku "M.", położonym na terenie DPS, termin realizacji: 30 czerwca 2025 r.; obowiązek nr 4: Zapewnić pełną sprawność i funkcjonalność systemu oddymiania klatki schodowej, stanowiącej pionową drogę ewakuacji, w budynku "P.", położonym na terenie DPS, termin realizacji: 30 czerwca 2025 r. W odniesieniu do obowiązków określonych w punktach 9 - 14 Komendant Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. terminu wykonania tych obowiązków określonych w punktach 9-14 i orzekł co do istoty sprawy w tej części poprzez ustalenie nowego terminu wykonania obowiązków określonych w punktach 9-14: do dnia 30 czerwca 2025 r., w pozostałej części utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję co do obowiązków określonych w punktach 9-14. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania Komendant Miejski ustalił, że Budynek "P." składa się z czterech kondygnacji nadziemnych, jest podpiwniczony i posiada wysokość 16 m, co kwalifikuje go do grupy budynków średniowysokich. Posiada powierzchnię użytkową 3.423 m2, kubaturę 17.850 m3. Budynek stanowi jedną strefę pożarową z budynkiem łącznika i został zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi ZL II i ZL III. W budynku "P." mieszkają 72 osoby, a w łączniku 10 osób. Budynek łącznika składa się z trzech kondygnacji nadziemnych, posiada powierzchnię użytkową 194,7 m2. Budynek stanowi jedną strefę pożarową z budynkiem "P." i został zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi ZL II i ZL III. W łączniku mieszka 10 osób. Budynek "M." składa się z dwóch kondygnacji nadziemnych, posiada wysokość 9 m, co kwalifikuje go do grupy budynków niskich. Posiada powierzchnię użytkową wynoszącą 157,8 m2 i kubaturę 394 m3. Budynek stanowi jedną strefę pożarową, zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL II. W budynku mieszka 11 osób. Budynek mieszkalno-socjalny składa się z trzech kondygnacji nadziemnych, posiada powierzchnię użytkową 509,5 m2 i kubaturę 1.272 m3. Stanowi jedną strefę pożarową, zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL II i ZL IV. W budynku mieszka 8 osób. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego, mając na uwadze powyższe parametry techniczno-budowlane, należy uznać że obowiązki wskazane w decyzji z dnia 10 grudnia 2024 r. zostały nałożone zasadnie i zgodne z wymaganiami przepisów przeciwpożarowych. Następnie, ustosunkowując się do kwestii formalnych dotyczących sposobu użytkowania obiektu, organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się umowa użyczenia z dnia 27 lipca 2023 r., zawarta pomiędzy Powiatem Słupskim z siedzibą w Słupsku a Z. (dalej jako: "Z."), w której brak jest postanowień dotyczących przeniesienia odpowiedzialności za wykonywanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W toku postępowania odwoławczego Komendant Wojewódzki ustalił, że pomiędzy tymi podmiotami poza umową użyczenia nie zostały zawarte inne umowy, które określałaby który z podmiotów jest zobowiązany do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w obiektach DPS oraz jaki został określony ewentualny zakres obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy ma art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 188; dalej jako: "u.o.p." lub "ustawa") stanowiący, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej, ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Z treści art. 4 ust. 1a u.o.p. jednoznacznie zatem wynika, że jedynie w przypadku braku umowy cywilnoprawnej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym obiektem budowlanym. Określając adresata decyzji administracyjnej należy zatem ustalić czy podmiot faktycznie władający budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem, posiada taki zakres władania, który pozwala mu na realizację danych obowiązków. W przypadku, w którym została zawarta umowa cywilnoprawna, to strona tej umowy nie będąca właścicielem budynku, obiektu budowlanego lub terenu, ponosi odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej wynikających z u.o.p. tylko w takim zakresie, w jakim w umowie powierzono jej obowiązki i zadania w stosunku do budynku i terenu. W takiej sytuacji kluczowa jest zatem treść umowy wiążącej strony. W niniejszej sprawie pomiędzy dwoma podmiotami, tj. Powiatem i Z. została zawarta umowa użyczenia z dnia 27 lipca 2023 r., co zostało uwzględnione w prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji. Zgodnie z postanowieniami tej umowy przedmiotowa nieruchomość została użyczona Z. celem realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej. Z. zostało zobowiązane na mocy tej umowy do bieżących drobnych napraw i remontów przedmiotu użyczenia oraz do podnoszenia nakładów zwiększających wartość przedmiotu umowy za zgodą i w zakresie uzgodnionym pisemnie z użyczającym. W umowie zostały zdefiniowane naprawy i remonty bieżące jako wszelkie prace zmierzające do utrzymania obiektu w stanie niepogorszonym (generalnie jako drobne naprawy). Nakłady przekraczające naprawy i remonty bieżące, obejmujące nadbudowę, rozbudowę i modernizację obiektu wymagają zgody Powiatu. Z treści umowy nie wynika zatem, że Z. zostało zobowiązane do realizowania obowiązków wynikających przepisów przeciwpożarowych (umowa odnosi się tylko do przestrzegania ustawy o ochronie zabytków), a w związku z tym nie jest odpowiedzialne za realizację tych obowiązków. Jak wynika z akt sprawy, w tym z protokołu z czynności kontrolno - rozpoznawczych i uzasadnienia decyzji, realizacja obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, nałożonych decyzją administracyjną, wymaga remontu bądź przebudowy obiektu. Zawarta umowa użyczenia nie zobowiązuje Z. do wykonania prac w takim zakresie. W konsekwencji należy uznać, że odpowiedzialnym za zapewnienie ochrony przeciwpożarowej w budynkach DPS jest Powiat. W rezultacie, w ocenie organu odwoławczego, Komendant Miejski prawidłowo określił strony postępowania i adresata decyzji administracyjnej, nakazującej wykonanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Komendant Wojewódzki podkreślił jednocześnie, że organ I instancji uwzględnił wszystkie okoliczności faktyczne i dowody w sprawie. Niezależnie bowiem od sposobu użytkowania obiektu w przeszłości, obecnie obiekt jest użytkowany przez Z. na podstawie umowy użyczenia z dnia 27 lipca 2023 r., która reguluje zasady jego użytkowania. Za niezasadny uznał organ odwoławczy zarzut związany ze stwierdzeniem, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest sprzeczne z wydanymi wcześniej rozstrzygnięciami dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Komendant Wojewódzki wskazał, że poprzednie postępowania administracyjne było prowadzone w innych okolicznościach formalno-prawnych. Aktualna umowa użyczenia została zawarta w 2023 r., natomiast przywołane przez stronę w odwołaniu postępowanie miało miejsce w 2017 r. Porównywanie tych spraw, które miały inne okoliczności formalno-prawne jest zatem bezprzedmiotowe. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego w sprawie właściwie zweryfikowano stan warunków ochrony przeciwpożarowej z uwzględnieniem, że budynek jest istniejący i użytkowany (posiada pozwolenie na użytkowanie), w związku z czym kontrolą objęto jedynie zagadnienia (kryteria), dotyczące tzw. czynników zagrożenia życia oraz przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w kontekście wymagań zawartych w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 822 ze zm.; dalej jako: "r.o.p.") oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 124, poz. 1030; dalej jako: "r.w.id."). Niektóre ze stwierdzonych w niniejszej sprawie uchybień powodują naruszenie obecnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych, w szczególności dotyczących wymagań w zakresie warunków ewakuacji, umożliwiających szybkie i bezpieczne opuszczenie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, o czym mowa w § 15 ust. 1 r.o.p. W szczególności stwierdzono występowanie między innymi następujących nieprawidłowości: w budynku "P." oraz łączniku stwierdzono przekroczenie o ponad 100% dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego, przy jednym kierunku ewakuacji; w budynkach "P.", mieszkalno-socjalny oraz "M.", stwierdzono brak pełnego wyposażenia wszystkich dróg ewakuacyjnych w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne; w budynku "P." stwierdzono brak zapewnienia pełnej sprawności systemu oddymiania klatki schodowej; w budynku "M.", stwierdzono brak zapewnienia pełnej sprawności i funkcjonalności systemu oddymiania klatki schodowej oraz zawężenie o ponad jedną trzecią szerokości spocznika w ewakuacyjnej klatce schodowej względem szerokości określonej w przepisach techniczno-budowlanych; w budynku mieszkalno-socjalnym na drogach komunikacji ogólnej służącej ewakuacji, stwierdzono występowanie palnej wykładziny. Powyższe naruszenia, zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 2, pkt 3 lit. a, pkt 5, pkt 6 r.o.p. spowodowały uznanie wskazanych budynków za zagrażające życiu ludzi. W związku z tym organ I instancji prawidłowo wydał decyzję administracyjną, nakazującą zlikwidowanie stanu zagrożenia życia ludzi w obiektach Domu Pomocy Społecznej w P. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego naruszenie przepisów bezpieczeństwa pożarowego w zakresie jaki został stwierdzony w budynkach potęguje zagrożenia wynikające z braku odpowiednich dla tego typu obiektu (dom pomocy społecznej) warunków ewakuacji dla osób, które mogą w nim przebywać. Zapewnienie odpowiednich warunków ewakuacji jest tym bardziej uzasadnione, ponieważ budynki zawierają strefy pożarowe zakwalifikowane do kategorii zagrożenia ludzi ZL II, tj. dla osób o ograniczonej zdolności do poruszania się. W aspekcie obecnych wymagań, przekroczenie długości dróg ewakuacyjnych o ponad 100 % w stosunku do określonej w przepisach techniczno-budowlanych, niewyposażenie budynku w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne, niezapewnienia działającego systemu oddymiania klatek schodowych, zawężenie o ponad jedną trzecią szerokości spocznika w ewakuacyjnej klatce schodowej względem szerokości określonej w przepisach techniczno-budowlanych oraz występowania palnej wykładziny, powoduje, że w przypadku wybuchu pożaru, niezależnie od kondygnacji, wystąpią bardzo poważne utrudnienia w potencjalnym prowadzeniu sprawnej i efektywnej ewakuacji (a nawet jej brak), a taki stan sprzyjać będzie rozprzestrzenianiu się pożaru właśnie drogami ewakuacyjnymi, zarówno pionowymi (klatka schodowa), jak i poziomymi (korytarze). Organ podkreślił, że płomienie, wysoka temperatura, zadymienie i toksyczne produkty spalania dla osób o ograniczonej zdolności do poruszania się będą stanowić bardzo duże zagrożenie, łącznie z wysokim ryzykiem utraty zdrowia, a nawet życia. Występowanie wymaganych przepisami urządzeń przeciwpożarowych bądź zapewnienie sprawności i funkcjonalności tych urządzeń mogłyby ograniczyć ich wpływ na osoby tam przebywające, które w sytuacji ekstremalnego zagrożenia nie będą mogły się sprawnie poruszać, z uwagi właśnie na wskazane wyżej ograniczenia. Organ rozpatrzył również sprawę w kontekście uregulowań zawartych w § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.; dalej jako: "r.w.t."), który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonania oceny stanu technicznego każdego budynku z punktu widzenia bezpieczeństwa pożarowego i w przypadku wystąpienia zagrożenia życia, podjęcia stosownych działań, przy czym konieczne jest stwierdzenie użytkowania budynku, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Prowadząc czynności kontrolno-rozpoznawcze w użytkowanych obiektach Komendant Miejski dokonał kontroli ich stanu w kontekście warunków ochrony przeciwpożarowej i uznał między innymi, że brak zachowania dopuszczalnej długości dojść ewakuacyjnych, brak zabezpieczenia klatek schodowych przed zadymieniem, niewyposażenie dróg ewakuacyjnych w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne, występowanie na drogach ewakuacyjnych palnych wykładzin są przesłankami, które dają podstawy do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi i zobowiązania strony do zapewnienia w niej odpowiednich warunków ewakuacji, umożliwiających szybkie i bezpieczne opuszczenie strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowanej do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, a także zastosowania środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, co określono w przepisach techniczno-budowlanych. W ocenie organu odwoławczego postępowanie organu I instancji było w tym zakresie prawidłowe, jednak nałożone w osnowie decyzji obowiązki nie zostały precyzyjnie określone. W związku z powyższym Komendant Wojewódzki uchylił obowiązki określone w punktach 1-5 oraz doprecyzował je w sposób wskazany w rozstrzygnięciu decyzji odwoławczej. Organ odwoławczy podkreślił, że sformułowane w punktach 1-5 decyzji organu I instancji obowiązki zostały określone w sposób ogólny, poprzez użycie sformułowań "zlikwidować stan zagrożenia życia", a doprecyzowane dopiero w uzasadnieniu decyzji. Takie działanie, tj. sformułowanie obowiązków w sposób ogólny, a zawarcie ich doprecyzowania w uzasadnieniu decyzji, nie jest dopuszczalne. W przypadku nakładania obowiązków dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, decyzja administracyjna powinna zawierać szczegółowy opis działań, które mają zostać podjęte, a nie pozostawiać ich do określenia w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji administracyjnej ma za zadanie wyjaśnienie motywów, które skłoniły organ administracyjny do podjęcia określonego rozstrzygnięcia, natomiast samo rozstrzygnięcie, czyli konkretne obowiązki, powinny zostać zapisane w decyzji w sposób jednoznaczny, nie pozostawiający miejsca na interpretacje. Mając na uwadze powyższe za zasadne uznał ponadto organ odwoławczy nałożenie na stronę obowiązków wynikających z punktów 6 - 15 kwestionowanej decyzji. Niespełnione wymagania przepisów przeciwpożarowych, opisane powyżej, bezpośrednio naruszają zapisy r.o.p. i r.w.id. W tym zakresie organ odwoławczy pozytywnie ocenił zasadność nałożenia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej i nie znalazł w tym zakresie uchybień organu pierwszej instancji. Końcowo Komendant Wojewódzki wskazał, że z uwagi na upływ terminu wykonania obowiązków wskazanych w punktach 11 - 14 oraz krótki termin wykonania obowiązków 3, 4, 9, 10 zaskarżonej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w tej części i orzekł co do istoty sprawy w tej części poprzez wyznaczenie nowego terminu wykonania tych obowiązków na dzień 30 czerwca 2025 r. Zdaniem organu odwoławczego termin ten uwzględnia zarówno interes społeczny (zapewnienie odpowiedniej ewakuacji w przypadku wystąpienia pożaru) jak i interes strony, która musi obowiązek ten wykonać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1-5 i pkt 7 u.o.p. poprzez jego zastosowanie jako podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i nałożenie na Powiat Słupski jako właściciela wskazanych budynków obowiązków wynikających z naruszeń przepisów pożarowych. Zdaniem skarżącego obowiązki powinny być nałożone na podmiot faktycznie władający budynkami, tj. Z. W skardze zarzucono ponadto naruszenie art. 4 ust. 1a u.o.p., poprzez jego niezastosowanie jako podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia, pomimo okoliczności faktycznych obligujących organ I i II instancji do nałożenia obowiązków dotyczących naruszeń przepisów przeciwpożarowych na podmiot faktycznie władający w/w budynkami, tj. Z. Wskazano także na naruszenie art. 6, art. 7, art. 11, art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a.") poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisem art. 4 ust.1a u.o.p. oraz § 4 ust. 2 i § 6 ust. 1 r.o.p., bez podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bez wyjaśnienia przesłanek jakimi kierowały się organy podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Zarzucono pominięcie tego, kto faktycznie włada przedmiotowymi budynkami oraz pominięciem dowodów uzasadniających konieczność nałożenia obowiązków wynikających z naruszeń przepisów pożarowych na podmiot faktycznie władający i użytkujący przedmiotowe budynki, tj. Z. Komendant Wojewódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontroli Sądu poddana została decyzja Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku (dalej jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 26 marca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Słupsku (dalej jako: "organ I instancji") z dnia 10 grudnia 2024 r. co do obowiązków określonych w punktach 6, 7, 8 oraz punkcie 15 decyzji organu I instancji, uchylająca zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązków określonych w punktach 1, 2, 3, 4, 5 i 9 -14 i orzekająca w zakresie uchylonym co do istoty sprawy. Należy wskazać, że w sprawie nie było sporu co do kwestii merytorycznych związanych z nałożonymi obowiązkami, ani co do przyjętej przez orzekające organy podstawy prawnej. Kwestię sporną stanowił natomiast sposób ustalenia adresata decyzji. Zdaniem organów Państwowej Straży Pożarnej powinien być nim właściciel nieruchomości – Powiat Słupski, zdaniem Powiatu – obowiązki powinny być nałożone na użytkownika nieruchomości – Z. Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1443 ze zm.; dalej jako: "u.o.p" lub "ustawa"). Art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: 1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; 2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; 4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji; 5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej; 6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi; 7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Z kolei przepis art. 4 ust. 1a tej ustawy wskazuje, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa wyżej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Z przepisu tego wynika, że o tym jaki podmiot odpowiada za wykonanie obowiązków nałożonych w ramach ochrony przeciwpożarowej decyduje treść zawartej pomiędzy stronami umowy cywilnoprawnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, kluczowe znaczenie dla określenia adresata tych obowiązków ma posłużenie się w analizowanej normie prawnej zwrotem "odpowiedzialność za realizację obowiązków (...)", oznaczający, że środki stosowane przez organy Straży Pożarnej wobec podmiotów z art. 4 ust. 1 i 1a mają mieć przede wszystkim na celu "realizację", a więc wykonanie, spełnienie obowiązków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z odpowiednimi przepisami. To, do kogo decyzja w tym przedmiocie zostanie skierowana, uzależnione więc będzie od okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2582/13). Wskazane wyżej przepisy odnoszą się zatem do sposobu ustalenia podmiotu (adresata), który na ich podstawie zobowiązany jest do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem Sądu wynika z nich, że zasadą jest nakładanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na właściciela nieruchomości jako podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie takiej ochrony. Natomiast umowa cywilnoprawna może przenieść obowiązki nałożone wskazaną ustawą na inny podmiot, ale tylko w takim zakresie, w jakim powierzono mu obowiązki i zadania dotyczące budynku (obiektu budowlanego lub terenu). W poddanej sądowej kontroli sprawie nieruchomości, na których znajdują się budynki (dz. nr [...] o pow. 6,21 ha oraz dz. nr [...] o pow. 0,96 ha) stanowią własność Powiatu Słupskiego i oddane zostały Z. (dalej jako: "Z.") w użyczenie (umowa z 27 lipca 2023 r. – k. 57 – 59 akt administracyjnych). Zgodnie z umową "Biorący w użyczenie" jest m. in. zobowiązany do dokonywania bieżących drobnych napraw i remontów przedmiotu użyczenia we własnym zakresie na swój koszt, celem zachowania przedmiotu użyczenia oraz do ponoszenia nakładów zwiększających wartość przedmiotu użyczenia za zgodą i w zakresie uzgodnionym każdorazowo w formie pisemnej z "Użyczającym", a także do przestrzegania wymogów prawa wynikających z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 - § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 umowy). Inwestowanie w nieruchomość przekraczające naprawy i remonty bieżące obejmujące nadbudowę, rozbudowę i modernizacje obiektu może być prowadzone wyłącznie w zgodzie z przepisami Prawa Budowlanego i za zgodą "Użyczającego" (§ 3 ust. 4 umowy). Z ustalonego w sposób bezsporny stanu faktycznego wynika, że nie została zawarta żadna inna umowa, w której Z. przekazano by obowiązki i zadania w odniesieniu do budynków (obiektów budowlanych, terenu). Zaznaczyć jedynie należy, że umowa użyczenia mieści się w pojęciu "umowy ustanawiającej zarząd lub użytkowanie" w rozumieniu art. 4 ust. 1a u.o.p. W nauce prawa zwraca się uwagę, że skoro ustawodawca nie precyzuje jaka umowa cywilnoprawna ustanawiająca zarząd lub użytkowanie jest podstawą delegacji odpowiedzialności to pojęcie to należy rozmieć szeroko (Dariusz P. Kala, Ochrona przeciwpożarowa. Komentarz, Komentarz do art. 4, WKP 2024). Trafnie zatem przyjęto, że umowa użyczenia stanowi umowę cywilnoprawną w rozumieniu art. 4 ust. 1a u.o.p. Ponieważ umowa użyczenia z 27 lipca 2023 r. nie odnosi się w żaden sposób do kwestii obowiązków przeciwpożarowych i żadna inna umowa w tej kwestii nie została zawarta, orzekające w sprawie organy przyjęły, że obowiązki, o których mowa w u.o.p. spoczywają na właścicielu nieruchomości to jest Powiecie Słupskim. W ocenie Sądu przyjęta w decyzjach organów wykładania art. 4 ust. 1a u.o.p. jest prawidłowa. Zgodnie z przywołanym wcześniej stanowiskiem, okoliczności sprawy wskazują bowiem, że to właściciel ma prawną i faktyczną możliwość ich wykonania. Interpretacja przepisu art. 4 ust. 1 a u.o.p. na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy nie pozostawia, w ocenie Sądu, wątpliwości, że realizacja obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowych spoczywa na właścicielu nieruchomości. Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że jeżeli została zawarta umowa właściciela z zarządcą lub użytkownikiem nieruchomości, to obowiązują postanowienia umowy w tym zakresie (tj. dotyczące obowiązków przeciwpożarowych). Jeżeli jednak postanowienia umowy w żaden sposób do tej kwestii się nie odnoszą, zastosowanie powinna znaleźć zasada, zgodnie z którą realizacja tych obowiązków spoczywa na właścicielu nieruchomości (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 469/17; wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 2876/19). Nie można przy tym podzielić stanowiska strony skarżącej, że adresatem obowiązków powinien być podmiot władający nieruchomością. Stanowisko to sprowadza się do konieczności zaakceptowania wykładni zgodnie z którą w przypadku zawarcia umowy dotyczącej obowiązków przeciwpożarowych przechodziłyby one na użytkownika (art. 4 ust. 1a zd. 1 u.o.p.). Jeżeli umowa taka nie zostałaby zawarta to i tak obowiązki w zakresie przeciwpożarowe ciążyłby na użytkowniku nieruchomości na podstawie art. 4 ust. 1a zd. 2 ustawy jako na faktycznie władającym budynkiem (obiektem budowalnym lub terenem). W ocenie Sądu taka wykładnia jest nieprawidłowa. Jeżeli w przepisie prawa ustawodawca określa dwie odrębne hipotezy (zawarcie umowy i brak umowy) to nie sposób przyjąć, że dla obu tych hipotez przewidział taką samą dyspozycję (obciążenie obowiązkami przeciwpożarowymi). Wykładnia prowadząca do ustalenia takich samych skutków dla obu odmiennych hipotetycznych stanów faktycznych jest wadliwa. Nie sposób bowiem zaakceptować, że racjonalny ustawodawca chciał dwukrotnie uregulować to samo. Za takim stanowiskiem przemawia też wykładnia historyczna art. 4 ust. 1a u.o.p. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2005 r., nr 100, poz. 835) z dniem 23 czerwca 2005 r. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że wprowadzono go ze względu na utrudnienia "w egzekwowaniu wymagań przeciwpożarowych, związanych z działaniem wielu podmiotów gospodarczych (spółek) na terenie jednego obiektu (najczęściej dużego kombinatu, dotychczas państwowego) i bardzo skomplikowanymi zależnościami formalnoprawnymi między tymi podmiotami" (Sejm RP IV kadencji, Nr druku 3697). Celem wprowadzonego przepisu było zatem uproszczenie w zakresie dokonywania ustaleń podmiotu, na którym spoczywają obowiązku przeciwpożarowe w sytuacji, gdy budynek (obiekt, teren) znajdują się we władaniu wielu różnych podmiotów przez co nie włada nimi właściciel nieruchomości. Z całą pewnością celem przepisu nie była modyfikacja rozwiązania dotyczącego przeniesienia w drodze umowy obowiązków przeciwpożarowych. Należy też podkreślić, że regulacja przewidziana w art. 4 ust. 1a zd. 2 u.o.p. ma charakter wyjątku i jako taka nie powinna podlegać wykładni rozszerzającej. Zdaniem Sądu Z art. 4 ust.1a ustawy wyprowadzić można następującą "kolejność" podmiotów obciążonych obowiązkami przeciwpożarowymi: właściciel, w przypadku umowy – stosowanie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku (obiekty, terenu) – zarządca lub użytkownik. Jeżeli umowa nie zawiera żadnych postanowień w tym zakresie wymóg realizacji obowiązków przeciwpożarowych "wraca" do właściciela nieruchomości. Uzupełnieniem tej regulacji jest sytuacji przewidziana w art. 4 ust. 1a in fine u.o.p. – w sytuacji gdy umowa nie została zawarta – odpowiedzialność za realizacje obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Z uwagi na powyższe Sąd w składzie orzekającym nie podziela prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym w sytuacji, kiedy właściciel nie włada budynkiem, to odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przechodzi na podmiot faktycznie użytkujący dany obiekt (tak np. w wyrokach: WSA w Białymstoku z 22 lutego 2018 r., II SA/Bk 421/17; WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., II SA/Kr 575/16, WSA we Wrocławiu z 6 czerwca 2017 r., II SA/Wr 106/17; NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1388/15 i innych). Mając na względzie powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.p.