II SA/Gd 726/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant – Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. II SA/Gd 726/03 U z a s a d n i e n i e Wójt Gminy K. decyzją z dnia 23 kwietnia 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. i R. B. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego (budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, garażu oraz wiaty na maszyny rolnicze) na działce nr [...] położonej we wsi N. K., gmina K., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 104 kpa oraz ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy K. z dnia 27 kwietnia 1990 r. Nr XIV/54/90 (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 16 z dnia 15 czerwca 1990 r. poz. 118) wraz z jego zmianami zatwierdzonymi uchwalą Rady Gminy K. z dnia 18 grudnia 1992 r. Nr VII/52/92 (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 6 z dnia 19 marca 1993 r. poz. 35). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. działka nr [...] położona we wsi N. K. przeznaczona jest pod uprawy polowe i w związku z powyższym uznać należało, że na działce K. i R. B. nie przewiduje się budowy obiektów objętych wnioskiem. Odwołanie od tej decyzji złożyli K. i R. B. wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) i zobowiązanie organu pierwszej instancji do pozytywnego rozpoznania złożonego przez niego wniosku. W uzasadnieniu powołali się na przepis art. 3 pkt 1 cyt. ustawy, w myśl którego: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 kwietnia 2003 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje oparcie w uregulowaniach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. (t. j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). Podstawą prawną jej wydania jest przepis art. 42 cyt. ustawy, który stanowi, że decyzja ta zawiera określenie rodzaju inwestycji, warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rodzaj inwestycji, warunki zabudowy i zagospodarowania określone przepisami szczególnymi, warunki obsługi w zakresie obsługi infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji oraz okres ważności decyzji. Rozpatrując charakter decyzji wydanej na podstawie art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na względzie przepis art. 43 ustawy, który stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą wydania orzeczenia w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są przepisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – stanowi o tym art. 40 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie podstawę taką stanowi plan miejscowy ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta z dnia 27 kwietnia 1990 r. Nr XIV/54/90 (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 16, poz. 118) oraz zmianami do tego planu zatwierdzonymi uchwałą Rady Gminy K. z dnia 18 grudnia 1992 r. Nr VII/52/92 (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 6, poz.35). Organ odwoławczy wskazał, że w związku z treścią art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyżej wymieniony plan z dniem 1 stycznia 2003 r. utracił moc. W tym stanie do orzekania w przedmiotowej sprawie zastosowanie mieć będzie przepis art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Następnie wójt gminy, po przeprowadzeniu rozprawy, przedstawia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem. Z kolei wojewoda, w drodze postanowienia, stwierdza w terminie 30 dni od dnia przedstawienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ich zgodności z prawem. W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że nie może się ustosunkować do kwestii prawidłowości wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia odnośnie zgodności planowanej inwestycji z planem, z uwagi na jego brak. Postępowanie w sprawie winno zatem zostać przeprowadzone powtórnie, z zastosowaniem uregulowań wynikających z treści art. 40 ust. 2 i art. 44 cyt. ustawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że przepis ten określa granice, w których dysponent nieruchomości może z niej korzystać w sposób przez siebie zamierzony. Granicami są ustawy i zasady współżycia społecznego. Granice określone ustawą, a dotyczące zagospodarowania terenu, wyznacza przede wszystkim w art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem korzystanie z nieruchomości poddane jest rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem decyzja administracyjna znajduje oparcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to właściciel nieruchomości, nie może skutecznie kwestionować takiej decyzji. K. i R. B. złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając, że wydanie orzeczenia o takiej treści było skutkiem opieszałości Kolegium, bowiem w momencie składania odwołania (i jeszcze przez kolejne 8 miesięcy) plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał i przez ten czas sprawa mogła być załatwiona bezproblemowo na korzyść stron. Ponadto w ocenie skarżących do postępowań wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia nowego przepisu stosuje się przepisy dotychczasowe i z tego powodu uznać należy, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, w świetle powołanego przepisu, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyjaśnienia wstępne, wyżej zamieszczone, należało poczynić z tego względu, że badający zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny w przypadku decyzji kasacyjnej (a tego rodzaju decyzją jest decyzja zaskarżona) ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 kpa. W tym względzie Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem organ zasadnie przyjął, że postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne braki z uwagi na zmianę stanu prawnego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Oznacza to, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji przy ponownym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zobowiązany jest z urzędu stosować aktualnie obowiązujące przepisy. W dacie orzekania przez organ odwoławczy zgodnie z treścią art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy K. z dnia 27 kwietnia 1990 r. utracił moc z dniem 1 stycznia 2003 roku. W tym stanie rzeczy wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania winno być dokonywane zgodnie z treścią art. 44 tej ustawy, który wprowadza odmienny tryb postępowania przy rozpatrywaniu wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśnić należy również skarżącym, że w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym brak jest uregulowania szczególnego na mocy którego do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną należałoby stosować przepisy planu obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania. Dlatego też w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego terminu rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania od decyzji organu I instancji stwierdzić należy, że zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. W rozpatrywanej sprawie z całą pewnością organ odwoławczy naruszył termin wyznaczony przepisami art. 35 kpa, jednakże kwestia ta została podniesiona już przez skarżących w skardze skierowanej do Sądu na bezczynność tego organu, którą rozpoznano w dniu 15 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 143/02. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd "rozstrzyga w granicach danej sprawy" co oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W tych okolicznościach nie znajdując podstaw dla uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.