II SA/Gd 726/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek -Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 września 2017r., sygn. akt [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. J.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 września 2017r., sygn. akt SKO [..], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 4 maja 2017r. o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [..] położonej w obrębie geodezyjnym N. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N. Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: J. L. zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności lokalizacji budynku gospodarczego na działce nr [..] obręb N. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 4 maja 2017r. Wójt Gminy odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu powołał przepisy art. 217 § 2 k.p.a. ustanawiające warunki wydania zaświadczenia, które jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktycznego, stwierdzanego przez organ administracji na podstawie danych, którymi dysponuje. Po analizie złożonych przez wnioskodawcę dokumentów, w tym postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 listopada 2016r. nakładającego na skarżącego obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu, oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ pierwszej instancji ustalił, że zaświadczenie o żądanej przez wnioskodawcę treści jest wymagane w związku z prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem dotyczącym zalegalizowania samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku na terenie działki nr [..] w N. Ustalono, że budynek zlokalizowany na przedmiotowej działce jest dwukondygnacyjny (parter i poddasze użytkowe), podpiwniczony, ma dach dwuspadowy, wymiary w rzucie 5,30 m na 6,52 m plus 2,18 m na 0,83 m i 0,43 m na 0,77 m oraz taras zadaszony o wymiarach 6,38 m na 3,08 m. Wysokość budynku nie została określona. Teren działki nr [..] objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego N. na terenie gminy K. i leży na terenie jednostki planu oznaczonej symbolem 8.ZD. Przeznaczeniem podstawowym terenu są ogródki działkowe. Funkcjami dopuszczalnymi są: zieleń urządzona - parkowa, zieleńce i skwery, lokalizacja urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej oraz dróg wewnętrznych. Funkcjami wykluczonymi są: zabudowa mieszkaniowa i usługowa oraz zmiana sposobu użytkowania na cele mieszkalne. Plan miejscowy przewiduje zabudowę na indywidualnych działkach ogrodów, która nie może przekroczyć parametrów i wskaźników określonych dla altan i budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem rodzinnych ogródków działkowych. W planie miejscowym nie ustala się gabarytów zabudowy ani geometrii dachów. W związku z takim brzmieniem zapisów planu przyjęto, że zabudowa działki winna być zgodna z parametrami określonymi w art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13.12.2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.) oraz w Regulaminie rodzinnego ogrodu działkowego uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 1 października 2015r. Wobec tego wyjaśniono, że dopuszcza się zabudowę w postaci altan działkowych, przez którą należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno – wypoczynków lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, o powierzchni zabudowy do 35 m oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich (wysokość mierzona od poziomu gruntu do najwyższego punktu dachu), przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Odległość altany działkowej od granic działki nie może być mniejsza niż 3 m. Wskazano, że zgodnie z uchwalonym przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców regulaminem rodzinnego ogrodu działkowego, działka może być wyposażona w następujące urządzenia: 1) altanę działkową, 2) szklarnię, 3) tunel foliowy, 4) okna inspektowe, 5) studnię, sieć wodociągową, kanalizacyjną i sieć elektryczną, 6) zbiorniki wodne (basen, brodzik, oczko wodne), 7) pergole, trejaże, murki kwiatowe, ogródki skalne i kąciki wypoczynkowe, 8) piaskownicę, huśtawkę i inne podobne urządzenia rekreacyjne. Wskazano, że wnioskiem o wydanie zaświadczenia objęty został budynek parterowy z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym, o powierzchni zabudowy 56,33 m2. Do powierzchni zabudowy wliczono taras, którego powierzchnia przekracza 12 m2. Na tej podstawie ustalono, że powierzchnia zabudowy budynku przekracza parametry określone dla altan i budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem rodzinnych ogródków działkowych wymienione w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych oraz w regulaminie rodzinnego ogrodu działkowego. W świetle powyższego odmówiono wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J.L. wskazując, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem. Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 września 2017r. uchyliło zaskarżone postanowienie w części obejmującej identyfikację wnioskodawcy w sentencji postanowienia jako M.D. i orzekło w tym zakresie poprzez określenie identyfikacji wnioskodawcy jako J.L. W uzasadnieniu Kolegium potwierdziło stanowisko Wójta Gminy co do odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Wyjaśniło, że w sentencji postanowienia błędnie wskazano M. D. jako osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia zamiast rzeczywistego wnioskodawcy J. L., co uzasadniało uchylenie postanowienia w tej części i orzeczenie o odmowie wydania zaświadczenia w stosunku do J.L. Kolegium odwołało się ponownie do ustaleń obowiązującego w obrębie N. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokonało jego wykładni w świetle przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.). Przywołało art. 13 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że na terenie działki nie może znajdować się: 1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a; 2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Stosownie do art. 2 pkt 9a ustawy przez altanę działkową należy rozumieć wolnostojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Z treści ustaleń planu miejscowego, w tym ustaleń odczytanych w powiązaniu z regulacją art. 13 ust. 1 i 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych Kolegium wywiodło, że na terenie działki nr [..] w N. plan dopuszcza jedynie zabudowę indywidualnych działek ogrodów obiektami nieprzekraczającymi następujących parametrów: 1) dla obiektów gospodarczych - powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich, 2) dla altany działkowej - powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Natomiast objęty wnioskiem budynek ma parametry przekraczające wyżej wskazane wartości, bowiem jego powierzchnia zabudowy wynosi 56,33 m2, przy uwzględnieniu tarasu, którego powierzchnia przekracza 12 m2. Lokalizacja obiektu o takich parametrach nie jest dopuszczalna na działce objętej wnioskiem w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało odmowę wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. W skardze na powyższe postanowienie J.L. zarzucił niezgodność postanowienia z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to znaczy z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, co czyni skargę niezasadną. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło postanowienie Wójta Gminy z dnia 4 maja 2017r. w części określającej wnioskodawcę jako M. D. i orzekło w tym zakresie poprzez wskazanie wnioskodawcy w osobie J.L. Z sentencji i uzasadnienia kontrolowanego postanowienia Kolegium wynika, że rozstrzygnięcie Wójta Gminy w pozostałym zakresie utrzymano w mocy. W konsekwencji sytuacja prawna skarżącego została określona decyzją organu odwoławczego w części, w której organ ten uchylił decyzję Wójta Gminy i orzekł na nowo oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej. Ocenie Sądu podlegało zatem rozstrzygnięcie o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności budowy parterowego obiektu budowlanego z poddaszem użytkowym zlokalizowanego na działce nr [..] położonej w obrębie geodezyjnym N. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego N., na terenie gminy K., przyjętego uchwałą Rady Gminy Nr VII/343/06 z dnia 15 września 2006r. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie i na zasadach określonych w Dziale VII k.p.a. zatytułowanym "Wydawanie zaświadczeń". Przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń reguluje art. 217 k.p.a., który w § 1 stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przepis § 2 stanowi natomiast, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący dążył do uzyskania zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy zrealizowanej przez niego na działce nr [..] w obrębie N. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku procedury legalizacji samowoli budowlanej, będąc zobowiązanym do jego przedłożenia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy i interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, w której skarżący na działce nr [..] w obrębie geodezyjnym N., gmina K., wybudował bez pozwolenia na budowę budynek parterowy z poddaszem użytkowym, o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym i starał się doprowadzić do jego legalizacji uzyskując z gminy zaświadczenie o zgodności tego obiektu z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Organ administracji pierwszej instancji, uprawniony dyspozycją art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym pozyskał od skarżącego parametry przedmiotowego obiektu i przeprowadził analizę przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego N., w którym działka skarżącego o nr [..] położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 8.ZD – ogrody działkowe (§ 3 planu). Z ustaleń szczegółowych przypisanych tej jednostce sformowanych w § 12 pkt 6.1. wynika, że jako przeznaczenie podstawowe przewidziano tereny ogrodów działkowych. Jako funkcje dopuszczalne przewidziano zieleń urządzoną: parkowa, zieleńce i skwery, lokalizację urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej oraz dróg wewnętrznych (pkt 6.1. lit. a). Wykluczono funkcję zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz zmianę sposobu użytkowania na cele mieszkalne. W pkt 6.6. lit. b) planu w odniesieniu do terenu 8.ZD ustalono, że zabudowa na indywidualnych działkach ogrodów nie może przekroczyć parametrów i wskaźników określonych dla altan i budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem rodzinnych ogrodów działkowych. Przy tym nie ustalono gabarytów zabudowy ani geometrii dachów. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organy administracji obu instancji w sposób prawidłowy zinterpretowały przytoczone postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na przeznaczonym pod ogrody działkowe terenie wyłącznie zabudowę nieprzekraczającą parametrów i wskaźników określonych dla altan i budynków gospodarczych związanych z prowadzeniem rodzinnych ogrodów działkowych. W związku z brakiem ustalenia w planie gabarytów zabudowy i geometrii dachów dla takich obiektów dla prawidłowej weryfikacji zgodności z planem istniejącej na działce nr [..] zabudowy organy odwołały się do parametrów właściwych dla altan i budynków gospodarczych przewidzianych w ustawie z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2176), zwanej dalej ustawą. W rozumieniu art. 2 pkt 9a ustawy altaną działkową jest wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy na terenie działki nie może znajdować się: 1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a; 2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Zestawienie przepisów art. 2 pkt 9a i art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prowadzi do wniosku, na terenie rodzinnych ogrodów działkowych jedyną dopuszczalną formą zabudowy są altany działkowe i obiekty gospodarcze o parametrach przewidzianych w tych przepisach. Konfrontacja tych przepisów z ustaleniami obowiązującego dla obrębu N. planu miejscowego skutkuje natomiast uznaniem, że zabudowa o parametrach odbiegających od tych, wskazanych w art. 2 pkt 9a i art. 13 ust. 1 ustawy, na terenie jednostki 8.ZD jest niedopuszczalna. Z tak określonym wzorcem normatywnym zabudowy na terenie rodzinnych ogrodów działkowych organy winny były skonfrontować obiekt budowlany na działce nr [..], co też prawidłowo uczyniły. Z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że budynek zlokalizowany na tej działce ma parametry przekraczające wskazane wyżej wartości, bowiem jego powierzchnia zabudowy wynosi 56,33 m2. Przy czym z powołanych przepisów wynika, że parametr powierzchni zabudowy i wysokości powinny być spełnione łącznie. Z tego powodu niewskazanie w niniejszej sprawie wysokości obiektu nie stało na przeszkodzie ustaleniu, że obiekt ten nie spełnia wymogów określonych dla obiektów zlokalizowanych na terenie ogrodów działkowych. Dla poczynionej oceny wystarczającym było przekroczenie wymaganej powierzchni zabudowy. Organy zatem zasadnie przyjęły, że lokalizacja obiektu o takich parametrach nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego i uzasadniała odmowę wydania zaświadczenia o treści oczekiwanej przez skarżącego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ustalenia i ocenę organów administracji poczynioną w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wśród okoliczności uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia jest brak możliwości spełnienia żądania odnośnie do treści zaświadczenia, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niemożnością wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Z przedstawionych względów, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.