II SA/Gd 727/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. i K. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla terenu działki nr [[...]] w P. stanowiącej własność B. i R. D. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: B. i R. D. wnioskiem z dnia 13 grudnia 2005 r. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z lokalem użytkowym na działce nr [[...]] w P. W toku rozpatrywania tego wniosku Wójt Gminy P. pięciokrotnie wydawał decyzje ustalające warunki zabudowy (decyzje z 1 marca 2006 r., 5 września 2006 r., 12 kwietnia 2007 r., 28 października 2008 r., 4 sierpnia 2009 r.). Na skutek wnoszonych przez skarżących odwołań decyzje te były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzjami z dnia: 11 lipca 2006 r., 15 grudnia 2006 r., 29 maja 2008 r., 23 lutego 2009 r., 26 stycznia 2010 r.) z uwagi na niewłaściwe wyjaśnienie okoliczności sprawy, bądź nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa. W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy Wójt Gminy P. decyzją z dnia 12 marca 2010 r. podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej realizację zabudowy mieszkaniowo – usługowej. W ustaleniach decyzji dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ stosownie do przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu określił gabaryty przyszłej zabudowy przyjmując m. in. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 16 %, szerokość elewacji frontowej na 6,95 m z tolerancją do 20 % przy zachowaniu przepisów wynikających z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Określił również rodzaj i geometrię dachu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wyznaczył obowiązującą linię zabudowy. W ustaleniach decyzji dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zawarł wymóg zorganizowania miejsc postojowych dla samochodów osobowych ( jedno miejsce postojowe na mieszkanie, jedno miejsce postojowe na 50 m2 powierzchni użytkowej usług lecz nie mniej niż jedno takie miejsce na jeden obiekt i nie mniej niż jedno miejsce na pięć osób zatrudnionych). W odwołaniu od powyższej decyzji B. i K. R. zarzucili naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, nieprawdziwość ustaleń faktycznych, ograniczenie konstytucyjnego prawa własności a także naruszenie art. 7-10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W szczególności poddano w wątpliwość zgodność złożonego wniosku z wymaganiami przedmiotowej ustawy, aktualność i zgodność z prawem map, projektu decyzji, analizy oraz decyzji. Następnie, powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy strona wskazała na ratio legis tego przepisu, którym jest ochrona ładu przestrzennego. Strona zakwestionowała ustalenie współczynnika zabudowy wskazując, że średni współczynnik zabudowy na analizowanym terenie wynosi 16%. Jednak biorąc pod uwagę średnią wielkość działki na analizowanym obszarze wynoszącą 720 m2 i przyrównując te współczynniki do rzeczywistej wielkości badanej działki, która ma powierzchnię 414 m2 to, w ocenie strony, w sposób prosty poprzez zestawienie powyższych danych ze sobą widać, że w przedmiotowa działka różni się w sposób znaczący (o blisko 50 %) od działek sąsiednich. Powyższe zestawienie zdaniem strony wskazuje, że nie można określać tych samych współczynników, jakkolwiek uśrednionych, dla działki, której gabaryty są o połowę mniejsze. W ocenie strony współczynniki powyższe należy podzielić na pół i w ten sposób uzyska się miarodajny współczynnik na analizowanym terenie dla działki nr [[...]] czyli 8 %. Strona zakwestionowała nadto parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej dla projektowanej zabudowy. W jej ocenie parametry te nie mogą wyrażać się w średniej istniejącej zabudowy ale wskaźnik ten musi być dostosowany do rzeczywistej szerokości działki nr [[...]] biorąc jednocześnie ograniczenia związane z przepisami dotyczącymi odległości od granic sąsiednich nieruchomości. W zaskarżonej decyzji winien się znaleźć zapis dotyczący powierzchni biologicznie czynnej minimum 45% jak wynika z zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, zaś realizacja planowanej zabudowy winna w swych ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zawierać minimum 3 miejsca postojowe dla samochodów osobowych: 1 miejsce na część mieszkaniową, 2 miejsca parkingowe na część usługową (1 dla personelu i 1 dla klienta), tymczasem decyzja przewiduje faktycznie tylko 1 miejsce parkingowe. W ocenie strony planowany obiekt winien zapewnić niezbędne warunki do korzystania przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Wskazano nadto, że decyzja o warunkach zabudowy winna obligować inwestora do sporządzenia analizy nasłonecznienia projektowanego obiektu w stosunku do istniejącego otoczenia. Decyzją z dnia 14 lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wniosku inwestora wynika, iż planowane zamierzenie to budowa budynku mieszkalno-usługowego z usługą nieuciążliwą - fryzjerstwo na działce nr [[...]] w P., o powierzchni zabudowy 70 m2, wysokości ok. 10 m. Z analizy opisowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że sąsiednie działki (nr [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]], [[...]]) zabudowane są zabudową mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług. Budynki położone w obszarze analizowanym posiadają powierzchnie zabudowy od 99,6 m2 do 135,6 m2. Działka nr [[...]] (dostępna z tej samej drogi publicznej) zabudowana jest budynkiem dwukondygnacyjnym, ostatnia kondygnacja w formie poddasza, dach dwuspadowy. Ustalono parametry i wskaźniki zabudowy na obszarze objętym analizą i tak: • średni wskaźnik zabudowy 16%, • wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 4,20m do 5,60m, szerokość elewacji frontowej --od 9,86 m do 12,50 m, • geometria dachu - dachy dwuspadowe i naczółkowe, • wysokość budynków - od 7,5 m do 9,9 m, • budynki dwukondygnacyjne, w tym parter i poddasze użytkowe. Zabudowa w obszarze analizowanym pozwala na określenia wymagań dotyczących zagospodarowania terenu w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Linię zabudowy określono w odległości 6 m od granicy działki przylegającej do ul. B., w której budynki usytuowane są do strony drogi w odległości od 2,2m do 7m. Z uwagi na brak kontynuacji linii zabudowy w obszarze analizowanym linię zabudowy ustalono w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. z 2004 r. Dz. U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), Linia zabudowy została ustalona w oparciu o analizę i nie narusza przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na 16%, co stanowi średni wskaźnik w obszarze analizowanym i co jest zgodne z § 5 w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono na 6,95 m z tolerancją do 20% (w obszarze analizowanym budynki posiadają szerokość elewacji frontowej od 9,86m do 12,5 m). Z analizy wynika, że przyjęta wielkość określona została z uwagi na szerokość przedmiotowej działki. Zgodnie z analizą ustalono dach dwuspadowy, o kącie nachylenia od 32 do 48 st., co jest zgodne z § 8 cyt. rozporządzenia. Wysokość do kalenicy od naturalnej warstwicy terenu przy wejściu do budynku określono na max. 7,5m (2 kondygnacje nadziemne, w tym ostatnia jako poddasze użytkowe), z analizy bowiem wynika, że wysokość budynków wynosi od 7,5 do 9,9 m, dachy dwuspadowe budynki 2 kondygnacyjne w tym parter i poddasze użytkowe. Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano, że w obszarze analizowanym wysokość ta nie jest jednolita i waha się od 4,2 m do 5,6 m, w związku z powyższym w zaskarżonej decyzji dla planowanej inwestycji ustalono na max. 4,9m. W ocenie organu spełnione zostały wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które dają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, zaś wskaźniki i parametry określone w decyzji organu pierwszej instancji zostały wyznaczone zgodnie z przepisami § 4-8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sugerowane przez państwa R. inne wyznaczenie wskaźników nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Cała zgromadzona dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy (wniosek, mapy, projekt decyzji oraz analiza) jest zgodna z prawem i nie budzi wątpliwości. Kolegium wyjaśniło, że sugerowany przez skarżących zapis w decyzji dotyczący powierzchni biologicznie czynnej oraz zapewnienia warunków do korzystania przez osoby niepełnosprawne, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Z kolei przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy określił, że w decyzji należy ustalić wymaganą ilość miejsc parkingowych i ten wymóg, jak stwierdziło Kolegium, spełniony jest w punkcie VI decyzji organu I instancji. Z kolei kwestie ewentualnego zacienienia będą badane dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. i K. R. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: • art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu intensywności zabudowy, gabarytów, formy projektowanej inwestycji; • art. 6 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy przejawiające się w bezpodstawnym ograniczeniu konstytucyjnego prawa własności skarżących poprzez nieuwzględnienie ochrony ich interesu prawnego przy zabudowie terenu nienależącego do nich oraz pominięcie skutków oddziaływania przyszłej inwestycji na nieruchomość skarżących; • § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegające na tym, że organy orzekające w sprawie nie wypowiedziały się na temat dopuszczalności wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki pomimo, iż skarżący wskazali inny sposób wyznaczenia tego wskaźnika. Organ jedynie lakonicznie stwierdził, że wskaźniki i parametry określone w przedmiotowej decyzji są zgodne z przepisami § 4-5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., uznając jednocześnie, że twierdzenia skarżących w kwestii wyznaczenia innego wskaźnika zabudowy nie znajdują oparcia w przepisach prawnych; • § 6 ust. 2 powyższego rozporządzenia polegające na tym, że organy nie wypowiedziały się na temat dopuszczalności wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej. W ocenie skarżących planowany budynek nie jest dostosowany do okolicznej zabudowy. Działka nr [[...]], której powierzchnia jest o prawie połowę mniejsza w swoich gabarytach od powierzchni działek sąsiadujących, winna uwzględniać parametry nieruchomości sąsiadujących a nie je przekraczać w sposób absurdalny, tworząc dysonans urbanistyczny. Zarzucono nadto naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7-11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) polegające na wadliwym i niepełnym ustaleniu stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się przez organy obu instancji do twierdzeń skarżących, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Końcowo skarżący zarzucili organom nieprawdziwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz dowolność i tendencyjność przy stosowaniu przepisów a także brak transparentności postępowania oraz opieszałość postępowania, które ciągnie się od 2002 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja jest bowiem zgodna z prawem. Przedmiotem sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z lokalem użytkowym na działce nr [[...]] w P. stanowiącej własność B. i R. D. Z akt sprawy wynika, że rozpatrując po raz kolejny wniosek złożony w 2005 r. o ustalenie warunków zabudowy organ przeprowadził wymaganą przez przepisy prawa analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta jednoznacznie potwierdziła spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaganych dla pozytywnego rozstrzygnięcia. Spór skarżących, którzy są właścicielami sąsiedniej działki -nr [[...]] z organem dotyczy natomiast prawidłowości wyznaczenia w analizie i wydanej na jej podstawie decyzji cech przyszłej zabudowy i zagospodarowania terenu ( gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz tak zwanego wskaźnika intensywności wykorzystania terenu) oraz ustaleń decyzji odnoszących się do poszanowania interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie ustalony w decyzji na podstawie analizy średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego tak jak przewiduje to § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej "rozporządzeniem". Skarżący uważają natomiast, że wskaźnik ten powinien zostać wyznaczony w inny sposób na podstawie ustępu 2 § 5 rozporządzenia z tego względu, iż działka będąca przedmiotem wniosku ma mniejszą powierzchnią od innych działek w obszarze analizowanym. Uważają, że wielkość tego wskaźnika wyznaczona dla działki p. D. powinna być o połowę mniejsza ( nie 16%, lecz 8%), albowiem powierzchnia działki jest też o połowę mniejsza od średniej powierzchni działki w okolicy. Własne wyliczenia matematyczne w tym przedmiocie i rozważania skarżący szeroko przedstawili w odwołaniu. Zdaniem Sądu stanowisko skarżących jest wadliwe. W sprawie nie zaistniały żadne powody do odstąpienia od reguły średniego ustalania wskaźnika intensywności wykorzystania terenu. Wielkość tego wskaźnika nie jest zależna od wielkości działki w tym sensie, że ulega proporcjonalnemu zmniejszeniu lub zwiększeniu w zależności od powierzchni działki. Prowadziłoby to bowiem do powstania obiektów na sąsiednich działkach o różnej wielkości. Skarżącym chodzi nie tyle o ład przestrzenny w okolicy co o pewną swoiście rozumianą zasadę sprawiedliwości, że właściciel, który ma małą działkę może zbudować mniejszy obiekt, a ten kto ma większą działkę powinien mieć większy obiekt. Tymczasem średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy co do zasady wyznaczany jest przez średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym bez dokonywania jego korekt z uwagi na powierzchnię działki. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym działki mają bardzo rożną powierzchnię ( 411m2 i 1237m2) oraz różny kształt. Ten widoczny brak uporządkowania ( ładu) w wydzieleniu działek w okolicy nie może "oddziaływać" na powstającą zabudowę, a byłoby tak gdyby zastosować wyliczenia skarżących zawarte w odwołaniu. Reasumując nie było jakichkolwiek podstaw do odstąpienia od wyznaczenia wskaźnika intensywności wykorzystania terenu w oparciu o regułę zawartą w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Nie było powodu do wyznaczenia wskaźnika w oparciu o § 5 ust. 2 gdyż tak zwane "inne wyznaczenie wskaźnika" nie wynikało z wyników analizy. Jeżeli chodzi z kolei o określoną dla nowej zabudowy szerokość elewacji frontowej (6.95 m z tolerancją do 20 % ) to jak wskazano w analizie ustalenie tej wielkości nastąpiło z uwzględnieniem szerokości frontu działki nr [[...]]. Średnia bowiem wielkość w obszarze analizowanym wynosi 11,18 m. W tym przypadku właśnie wyznaczenie szerokości elewacji nie mogło nastąpić ściśle wedle reguły zawartej w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Stąd też ten parametr zabudowy wyznaczono w oparciu o tzw. wynik analizy na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Niezrozumiały jest zatem zarzut skarżących w przedmiocie naruszenia tego przepisu przez "brak wypowiedzenia się organów na temat dopuszczalności wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej", skoro właśnie przyjęto ten parametr w innej wielkości niż średnia w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że szerokość elewacji frontowej ustalona jest w pewnych granicach z tolerancją do 20 % stosownie do wymogu rozporządzenia. Konieczność zachowania przepisów techniczno – budowlanych przy projektowaniu przeszłej inwestycji w połączeniu z kwestionowanym zapisem dotyczącym szerokości elewacji prawidłowo zabezpieczy interes skarżących polegający na zachowaniu wymogów odległościowych od granicy z działką skarżących. Wszystkie inne zawarte w decyzji organu i instancji ustalenia odnoszące się do funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiadają przepisom prawa. Wbrew twierdzeniom skargi ustalone w decyzji wymogi odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich również prawidłowo zabezpieczają interesy skarżących. W ocenie Sądu organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny oraz zebrały odpowiedni dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy. Dokonane przez organ pierwszej instancji czynności dowodowe zostały udokumentowane zgodnie z wymogami przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kodeksu postępowania administracyjnego w formie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przedstawionej w formie tekstowej i graficznej. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia wskazanych w skardze zasad ogólnych. Zaskarżona decyzja dokładnie przedstawia stan faktyczny i prawny podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania. Wyjaśniło wszystkie kwestie podnoszone w odwołaniu dotyczące parametrów zabudowy, wymaganej ilości miejsc parkingowych, braku zapisów dotyczących powierzchni biologicznie czynnej czy zapewnienia warunków do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. Odniosło się również prawidłowo do podnoszonej przez skarżących kwestii nasłonecznienia. Nie znajdując jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu stosownie do art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).