II SA/Gd 729/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia 14 kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 lutego 2003 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.), udzielił "A" budynków przy ul. [...] i ul. [...] w G. pozwolenia na użytkowanie dwóch segmentów mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą przy ul. [...] i [...] w G. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ww. budynków nałożono na inwestora – "B", obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanych obiektów. Podał także, iż w dniu 23 czerwca 2000 roku wpłynęło zgłoszenie o zakończeniu budowy dwóch segmentów mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej przy ul. [...] w G., które zostało przez organ przyjęte albowiem - zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego, inwestor przedłożył wymagane dokumenty. Jednemu z segmentów nadano numer [...] przy ul. [...]. Organ stwierdził nadto, iż przyjęcie zgłoszenia nie wyczerpało wymogu ujętego w pozwoleniu na budowę, w związku z powyższym wszczął z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych segmentów mieszkalnych, a "A" w/w budynków wyraziła na to zgodę. Organ wskazał także, iż na podstawie złożonych do akt dokumentów oraz wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 6 lutego 2003 roku ustalił, że w trakcie budowy przedmiotowych budynków wprowadzono zmiany w układach funkcjonalnych mieszkań w segmencie od strony ul. [...] oraz w piwnicy, a w pozostałym zakresie inwestycja została zrealizowana zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 30 marca 1999 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji W. i M. M. zakwestionowali ją w części dotyczącej kwalifikacji obiektów budowlanych jako dwóch budynków - segmentów jednorodzinnych i wnieśli o zmianę przedmiotowej decyzji poprzez wydanie decyzji uwzględniającej kwalifikację budynku jako budynku wielorodzinnego. W uzasadnieniu wskazali, iż zaskarżoną decyzją organ udzielił pozwolenia na użytkowanie dwóch segmentów mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej pomimo, że z dokumentacji projektowej, stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, wynika, iż jest to jeden budynek wielorodzinny (2 - klatkowy, 6 – rodzinny) albowiem posiada jedną, wspólną instalację wodno-kanalizacyjną, elektryczną i grzewczą oraz wspólne liczniki pomiaru mediów związanych z tą instalacją i w związku z tym żaden z budynków określonych w decyzji jako "segment" nie może funkcjonować jak samodzielny budynek. Podali także, iż w przyjętej i zaakceptowanej przez urząd inwentaryzacji budynku, na podstawie której - zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali - urząd wydaje zaświadczenia o samodzielności lokali, "segmenty" nie zostały rozdzielone. Wojewoda decyzją z dnia 14 kwietnia 2003 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, nałożony na inwestora decyzją Prezydenta Miasta nr [...], z dnia 30 marca 1999 roku, o pozwoleniu na budowę dwóch segmentów mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej, ciąży na jego następcach prawnych, którzy winni wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji ze stosownym wnioskiem, czego nie uczynili. Organ II instancji wskazał nadto, iż dotyczące przedmiotowej inwestycji decyzje - o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia 15 kwietnia 1998 roku oraz o pozwoleniu na budowę nr z dnia 30 marca 1999 roku, a także projekt budowlany będący załącznikiem graficznym do decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczą dwóch segmentów mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej. Stwierdził przy tym, iż powyższa kwalifikacja budynków jest zgodna z treścią przepisów § 3 pkt 2 i 4 obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku, nr 15 poz.140 ze zm.), zgodnie z którymi budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków zaliczany jest do zabudowy jednorodzinnej. Organ wskazał także, iż w aktach znajdują się dokumenty, o których mowa w art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, konieczne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ zauważył przy tym, iż zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z treścią art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego albowiem w sprawie nie zostały przeprowadzone oględziny wymagane ww. przepisem. Wskazał także, iż w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest formalnego wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, niezbędnego do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania. Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, iż wprawdzie kwalifikacja obiektu została dokonana właściwie, jednakże z powodu popełnionych błędów postępowanie prowadzone przed organem I instancji nie było prawidłowe i winno zostać powtórzone. W skardze na powyższą decyzję W. i M. M. wnieśli o jej uchylenie w całości jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu wskazali, iż organ I instancji wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie dwóch segmentów mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej w wyniku postępowania wszczętego z urzędu, po spełnieniu wymogów określonych w art. 61 § 2 k.p.a. oraz protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu. Skarżący zarzucili organowi II instancji, iż wykazał się brakiem rzetelności i staranności przy wyjaśnianiu niniejszej sprawy albowiem w aktach znajduje się protokół z oględzin, o których strony zostały powiadomione pismem z dnia 13 stycznia 2003 roku, spełniający wymogi art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdzili także, iż organ odwoławczy uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. Podkreślili przy tym, iż nie zgadzają się z klasyfikacją obiektu przyjętą przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo wskazując, iż organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie, usuwając wcześniejsze uchybienia i w dniu 3 czerwca 2003 r. wydał decyzję nr [...]. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 k.p.a. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszo-instancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istota skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania podstaw wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżących decyzja organu I instancji była bowiem co do zasady prawidłowa (skarżący zakwestionowali jedynie przyjętą przez organ I instancji kwalifikację obiektów budowlanych jako dwóch budynków - segmentów jednorodzinnych) i winna być przez Wojewodę zmieniona jedynie w części dotyczącej tejże kwalifikacji, poprzez wydanie decyzji uwzględniającej kwalifikację budynku jako budynku wielorodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ II instancji zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż w decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 30 marca 1999 roku o pozwoleniu na budowę dwóch segmentów mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej nałożono na inwestora – "B", bowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, wszystkie przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy dnia 20 czerwca 2000 roku inwestor złożył w Urzędzie Miasta, Wydziale Architektury i Nadzoru Budowlanego, zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. obiektów, przy czym do zawiadomienia załączył wykaz zatytułowany: "wykaz załączników do wniosku o zawiadomieniu zakończenia budowy/ wydanie pozwolenia na użytkowanie" oraz dokumenty wskazane w treści art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdzając, iż prace zostały wykonane na podstawie ww. pozwolenia na budowę. Wniosek ten został przyjęty przez organ jako zgłoszenie zakończenia budowy. Organ I instancji, wszczynając w niniejszej sprawie postępowanie z urzędu na podstawie art. 61 § 2 k.p.a. nie zbadał, czy zgłoszenie inwestora z dnia 20 czerwca 2000 roku nie było w rzeczywistości wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co winien był uczynić stosownie do treści art. 7 k.p.a. albowiem z decyzji o pozwoleniu na budowę wyraźnie wynikał nałożony na inwestora obowiązek uzyskania takiego pozwolenia, a inwestor załączył do pisma z dnia 20 czerwca 2000 roku oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o jakim mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pomiary geodezyjne budynków, a także oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego, a więc co do zasady wszystkie dokumenty konieczne aby uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu. Organ I instancji powyższej kwestii nie wyjaśnił ograniczając się jedynie do uzyskania zgody na prowadzenie postępowania od pięciu, z sześciu, członków "A" budynków przy ul. [...] i ul. [...] w G. Sąd miał przy tym również na uwadze, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: • zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, • uporządkowania terenu budowy. Wprawdzie, wbrew twierdzeniom organu II instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w aktach administracyjnych znajduje się protokół z dnia 6 lutego 2003 roku sporządzony "w sprawie odbioru dwóch segmentów mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej przy ul. [...] w G.", jednakże treść tego protokołu jest bardzo lakoniczna, brak jest w nim szczegółowych informacji o zgodności wykonania obiektów z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, natomiast niewątpliwie wynika z niego, iż inwestycję zrealizowano z pewnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Wnikliwe ustalenie czy, a jeżeli tak to z jakimi odstępstwami zrealizowano daną inwestycję ma niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem jeżeli odstępstwa te były istotne - pozwolenie na użytkowanie nie powinno zostać wydane, natomiast w razie stwierdzenia zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należało dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony (art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego). Tych kwestii organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił stwierdzając jedynie w uzasadnieniu decyzji, iż w trakcie budowy przedmiotowych budynków wprowadzono zmiany w układach funkcjonalnych mieszkań w segmencie od strony ul. [...] oraz w piwnicy, a w pozostałym zakresie inwestycja została zrealizowana zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 30 marca 1999 roku. Tym samym organ I instancji, rozstrzygając niniejszą sprawę naruszył art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. albowiem nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności nie przeanalizował należycie wniosku inwestora z dnia 20 czerwca 2000 roku oraz nie ustalił zakresu odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu. Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd uznał, iż decyzja organu II instancji była zasadna albowiem wskazane powyżej okoliczności były istotne dla rozpoznania sprawy, a ich wyjaśnienie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wprawdzie organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż decyzja Prezydenta Miasta została wydana niezgodnie z treścią art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego albowiem w sprawie nie zostały przeprowadzone oględziny wymagane ww. przepisem, a nadto w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest formalnego wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie, niezbędnego do przeprowadzenia przedmiotowego postępowania, jednakże podjęte przez niego rozstrzygnięcie, zawarte w zaskarżonej decyzji, w świetle stwierdzonych przez Sąd uchybień dotyczących przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, należało uznać za w pełni zasadne. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. Na marginesie powyższych rozważań Sąd stwierdził, iż zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...], z dnia 15 kwietnia 1998 roku, wydana dla przedmiotowej inwestycji, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...], z dnia 30 marca 1999 roku, a także projekt budowlany będący załącznikiem graficznym do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczą dwóch segmentów mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej. Brak jest zatem podstaw aby w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. obiektów organ administracji zmieniał przyjętą w decyzji o pozwoleniu na budowę kwalifikację przedmiotowych budynków, w postępowaniu tym organ bada bowiem jedynie czy obiekt został wykonany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, czy uporządkowano teren budowy oraz czy organy wskazane w treści art. 56 Prawa budowlanego nie zgłosiły sprzeciwu lub uwag. Jeżeli skarżący natomiast uważają, iż kwalifikacja obiektów przyjęta w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w decyzji o pozwoleniu na budowę jest błędna i niezgodna z prawem winni dążyć do wzruszenia przedmiotowych decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym.