II SA/Gd 73/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 7 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Starosta decyzją z dnia 14 września 2007 r., na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1, art. 119, art. 121 i art. 123 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 1, oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) na wniosek Burmistrza wywłaszczył z przeznaczeniem pod budowę drogi gminnej nieruchomość gruntową położoną w Ż., działka nr [...], obręb Ż. – miasto, o powierzchni 0,8288 ha, stanowiącą własność pana J. S. W treści decyzji ustalono także na rzecz pana J. S. odszkodowanie w wysokości 215488,00 zł. Burmistrz, uzasadniając swój wniosek o wywłaszczenie wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod budowę drogi gminnej. Budowa drogi gminnej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aby ten cel zrealizować Gmina zmuszona była do uzyskania prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Ze względu na brak porozumienia między Gminą a właścicielem, oraz nieudaną próbą zawarcia umowy w trybie art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, konieczny stał się wniosek o wywłaszczenie. Burmistrz Gminy oświadczył także, że nie widzi możliwości przyznania w ramach przysługującego stronie odszkodowania wskazanej przez nią działki zamiennej. W toku postępowania został sporządzony operat szacunkowy. Starosta przeprowadził także rozprawę administracyjną, w trakcie której rozważane były zarzuty obu stron postępowania co do prawidłowości sporządzenia tego operatu. Rzeczoznawca uzupełnił operat i wyjaśnił, że współczynnik T został zastosowany ze względu na wzrost wartości rynkowej nieruchomości w oznaczonym przedziale czasu. Określono ten trend na 33 gr/1 m² w skali 1 miesiąca. Biegły wyjaśniając zastosowanie kolejnego współczynnika tzw. współczynnika eksperta wskazał, że wybudowanie drogi na działce nr [...] stworzy możliwość korzystnego dojazdu do dużego osiedla domów, zaś droga i uzbrojenia stworzą możliwość dla gminy uzyskania większych dochodów z podatków i opłat adiacenckich w wysokości + 10 % . W ocenie Starosty przedmiotowy operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie jej wartości rynkowej na dzień wydania decyzji, w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z lipca 2007 r. Organ ponadto podniósł, że zgodnie z przepisem art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie wątpliwości strony mogły wystąpić z żądaniem wykonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Strony nie skorzystały jednakże z tego prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S., kwestionując poprawność dokonanej wyceny. W jego ocenie wartość odszkodowania została zaniżona, a samo postępowanie przeprowadzono niezgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący się wskazał, że biegły przyjął wprawdzie wskaźnik wzrostu cen w skali roku i w skali miesiąca, ale przyjęty przez niego wskaźnik z uwagi na znaczny wzrost cen nieruchomości w 2007 r. nie oddaje rzeczywistego ich wzrostu. Zdaniem J. S. nieuwzględnienie cen transakcyjnych z roku 2007 stanowiło poważne uchybienie. Ponadto zarzucono, że biegły nie uwzględnił w operacie szacunkowym uzupełniającym comiesięcznego wzrostu wartości nieruchomości o 33,4 gr za 1 m², oraz atrakcyjnego położenia działki, co powinno zostać odpowiednio skorygowane właściwymi współczynnikami. Wskazano także, że rzeczoznawca nie wziął pod uwagę w trakcie wyceny aktualnego na dzień wyceny przeznaczenia działki. Zdaniem odwołującego się, działka ta nie była wówczas działką drogową. Odwołujący się nie zakwestionował prawa Gminy do odmowy przyznania mu nieruchomości zamiennej z tytułu odszkodowania. Uznał jednakże, że nie wyjaśnienie przez organ przesłanek odmowy stanowi naruszenie art. 11 k.p.a. J. S. zarzucił również naruszenie przepisów art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nie pouczenie go o prawie do żądania oceny prawidłowości operatu szacunkowego, jednakże w treści odwołania nie zawarł wniosku o sprawdzenie operatu przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wojewoda decyzją z dnia 7 listopada 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy zgodnie z przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego biegły poprawnie określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości gruntowej, oraz dokonał wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania przedmiotowej nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania, oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, oraz jej przeznaczenie w planie miejscowym. Odnosząc się do zarzutów J. S. dotyczących nieuzasadnionego posłużenia się przez rzeczoznawcę cenami działek nabytych pod drogi, a nie działek budowlanych, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wojewoda nie zgodził się również z zarzutem odwołującego się dotyczącym zastosowania przez biegłego rzeczoznawcę zaniżonego wskaźnika cechy lokalizacji danej nieruchomości. Wyjaśniono, że rzeczoznawca przy obliczaniu wartości 1 m² gruntów działki nr [...], zastosował współczynnik eksperta E w wysokości 10 %, którego użycie przyczyniło się do 10% wzrostu wartości wycenianej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego wartość przedmiotowej działki odpowiada jej wartości rynkowej i odzwierciedla poziom cen się na lokalnym rynku. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. S., żądając jej uchylenia. Skarżący wskazał na naruszenie art. 64 Konstytucji RP i art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nie odpowiadającej wartości prawa. Skarżący podniósł także, że organ prowadził postępowanie administracyjne niezgodnie z przepisami prawa, bowiem uznał wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego R. Ż. za rzetelną i odpowiadającą wartości rynkowej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Podkreślił, że podniósł szereg istotnych zarzutów co do treści przedmiotowej opinii, które zostały pominięte przez organ administracji w toku postępowania odwoławczego. Skarżący wyjaśnił, że niezrozumiałym dla niego było oszacowanie wartości nieruchomości na kwotę 215488,00 zł w 2007 r., kiedy tą samą nieruchomość w roku 2001 wyceniono na kwotę 295882,00 zł. Wskazał na wzrost cen nieruchomości w ostatnich latach. Wskazał także na naruszenie zasad postępowania administracyjnego: zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), zasady udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), pogłębiania zaufania (art.8 k.p.a.) oraz przepisów postępowania administracyjnego - art. 136 k.p.a. i art. 107 k.p.a., ponieważ organ administracji prowadzący postępowanie odwoławcze zaniechał zażądania stosownych informacji z dostępnych baz danych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy Pan R. Ż. sporządził operat szacunkowy zgodnie z powyższym przepisem, dokonując prawidłowego określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Ponadto wskazano, że organ odwoławczy rozpatrzył sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy zastosowaniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W toku przedmiotowego postępowania w ocenie organu nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W kwestiach dotyczących pozostałych zarzutów zawartych w skardze, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając przedmiotową sprawę, uznał że skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem postępowania było wywłaszczenie nieruchomości gruntowej położonej w Ż., oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...], obręb Ż. – miasto, o powierzchni 0,8288 ha, stanowiącej własność pana J. S., z przeznaczeniem pod budowę drogi gminnej. W trakcie postępowania ustalono także wysokość odszkodowania na kwotę 215.488,00 zł. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta, ograniczonego od strony północnej granicą miasta, od strony wschodniej i południowej ul. [...], ul. [...], ul. [...], przeznaczona została pod budowę drogi gminnej. Burmistrz zatem, jako podmiot zobowiązany do realizacji celu publicznego, jakim jest budowa drogi gminnej, zobowiązany był do uzyskania prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynikało, że mimo prowadzonych między J. S. a Gminą rokowań, zgodnie z art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie doszło do porozumienia w przedmiocie sprzedaży działki, w związku z czym konieczne było wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Podstawę prawną decyzji Starosty stanowił art. 112 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z przepisem art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się w oparciu o wartość rynkową nieruchomości, przy czym wartość rynkową ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Stosownie do przepisu § 36 ust. 1rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ administracyjny nie jest jednakże związany ustaleniami operatu, który służy mu jedynie za pomoc w ustaleniu wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości wywłaszczonej określa sam organ na podstawie zebranych w sprawie dokumentów, w tym w oparciu o wartość rynkową ustaloną w operacie szacunkowym. Wartość nieruchomości służy natomiast do określenia wysokości odszkodowania. Należy podkreślić, że decyzja organu wywłaszczeniowego o ustaleniu wysokości odszkodowania ma charakter arbitralny, ponieważ może nie uwzględnić opinii rzeczoznawcy majątkowego. Jest to możliwe dlatego, że ustawodawca nie zdecydował się na związanie organu ustaleniami operatu (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Komentarz. Gospodarka nieruchomościami. Wydawnictwo Prawnicze. Lewis Nexis. 2003). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotnych czynników, o których mowa w art. 154 ustawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy operat został wykorzystany po upływie 3 miesięcy od daty jego sporządzenia, w tym okresie nie wystąpiły istotne zmiany, o których mowa w cyt. wyżej przepisie art. 154 ust. 1 ustawy. Z analizy zebranego w sprawie materiału jasno wynika, że organ dokonał ustalenia wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji, posiłkując się ważnym operatem szacunkowym, w którym ustalona została wartość rynkowa nieruchomości. Przedmiotowa działka, zgodnie z opisem zamieszczonym w operacie szacunkowym, ma kształt wydłużonego prostokąta o długości 582 m, szerokości od 12 do 14 m. Podzielić należy opinię rzeczoznawcy, że działka o takich rozmiarach nie nadaje się do upraw polowych, przy współczesnym sposobie gospodarowania, ani tym bardziej na cele budowlane. W związku z wysokimi kosztami oraz strukturą własnościową gruntów w okolicy przedmiotowej działki nie możliwe są również kosztowne procedury scaleniowo-wymienne. Podsumowując, także kształt działki przesądził o przeznaczeniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę. Ponadto pod przedmiotową działką przeprowadzono sieć mediów, co również determinuje jej przeznaczenie. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego, że organy wydając rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie naruszyły przepis art. 64 Konstytucji RP, oraz art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania na rzecz osoby wywłaszczonej w wysokości nie odpowiadającej wartości tego prawa. Skarżący zarzucał, że w świetle powyższych uregulowań decyzja Starosty w Powiecie ustalająca odszkodowanie została nieprawidłowo oparta na operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, który określał wartość nieruchomości na dzień sporządzenia operatu (31 lipca 2007 r.), a nie jak wymagają tego przepisy na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. W ocenie skarżącego powyższe uregulowanie prawne nie oznacza możliwości oparcia się na operacie sporządzonym wcześniej. Zdaniem Sądu biegły rzeczoznawca, oraz organ pierwszej instancji prawidłowo zastosowali przytoczone wyżej przepisy. Nie podlega dyskusji, że działka nr [...] w Ż. została poznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalanego w dniu 28 kwietnia 2006 r. przez Radę Miejska pod drogę publiczną. Biegły rzeczoznawca zatem analizując transakcje na rynku lokalnym metodą porównawczą zobowiązany był do zestawienia transakcji nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budowę dróg lokalnych. Następnie określił wartość przedmiotu wyceny na dzień 5 maja 2007r. Decyzja ustalająca wysokość odszkodowania została wydana w dniu 14 września 2007r. W uzasadnieniu skargi J. S., twierdząc, że wartość działki została zaniżona, powołał się na operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę – panią I. D. we wrześniu 2001 r. Wycena dotyczyła również działki nr [...], której wartość oszacowano wówczas na kwotę 295.882,00 zł. Jako dowód skarżący dołączył kserokopię jednej ze stron tego opracowania. W tym miejscu należy przypomnieć, że organ pierwszej instancji, po wszczęciu w niniejszej sprawie postępowania, zlecił wykonanie operatu celem ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości właśnie pani I. D. Na wniosek skarżącego, postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2007 r. Starosta uchylił postanowienie przedmiocie powołania biegłego rzeczoznawcy, wyznaczając R. Ż. Nie zrozumiała jest dla Sądu niekonsekwencja skarżącego, który najpierw żąda odsunięcia od sprawy I. D., a następnie powołuje się na sporządzony przez nią w 2001 r. operat. Nadmienić należy, że skarżący oprócz jednej strony nie przedłożył całego dokumentu, ponadto nie powołał się na ustalenia w nim dokonane w postępowaniu administracyjnym, w którym podważał wręcz kompetencję autorki tego opracowania. W toku postępowania organy nie miały możliwości ustosunkowania się do treści tego operatu. Ponieważ ocena działania organów dokonywana jest przez Sąd na dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji należy podkreślić, że do chwili złożenia skargi J. S. nie wskazywał na istnienie innego operatu, zatem ustalenie wartości odszkodowania na podstawie operatu wykonanego przez rzeczoznawcę R. Ż. należy ocenić jako prawidłowe. Również zawarte w skardze twierdzenia, co do znanych skarżącemu transakcji, w których ceny za 1 m² powierzchni wyniosły 36 zł nie mają oparcia w materiale dowodowym. J. S. nie podał konkretnych danych dotyczących takich transakcji, nie wskazał także źródła informacji. Nie skonkretyzował także tych zarzutów w postępowaniu przed organami obu instancji. W konsekwencji postępowanie organów także w tej kwestii należy uznać za prawidłowe, z zarzuty skarżącego za gołosłowne. Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia przepisu art. 131 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołana ustawa dopuszcza, w ramach odszkodowania, przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Według art. 131 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami "W ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna". Zastosowanie tej formy odszkodowania pozostawiono organowi orzekającemu, który nie jest związany wnioskiem strony. Przepisy ustawy nie zobowiązują również organu do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się przy odmowie przyznania konkretnej nieruchomości zamiennej. Sąd nie stwierdził również naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy w sposób prawidłowy zawiadomiły skarżącego o wszczęciu postępowania, oraz powiadamiały go o podejmowanych w toku postępowania czynnościach. Skarżący czynnie uczestniczył w rozprawie administracyjnej, swoje stanowisko wyrażał także w pismach. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącego o możliwości żądania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych stosownie do art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże powyższe, zdaniem Sądu, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy. Postępowanie przewidziane w art. 157 dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości samego sporządzenia operatu szacunkowego. Należy zatem mieć na względzie, że jego rezultatem nie może być ponowne określenie wartości przedmiotu wyceny. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy zgodnie z przepisami prawa. Biegły poprawnie określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości gruntowej oraz dokonał wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania przedmiotowej nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych oraz jej przeznaczenie w planie miejscowym Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.