II SA/Gd 730/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2015 r., nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2015r., sygn. akt [..], mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 22 czerwca 2015r. i orzeczono merytorycznie odmawiając nakazania właścicielom działek o numerach ewidencyjnych [..]-[..] położonych w obrębie geodezyjnym G., gmina U., wykonania obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 469). Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. Wójt Gminy orzekł o odmowie nakazania A.A-Z.Z. wykonania na działkach nr [.]-[..] (przed podziałem działka [..]), położonych w obrębie geodezyjnym G., gm. U. obowiązków wskazanych w art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało z urzędu w 2012 r. W jego toku ustalono na podstawie dokumentów uzyskanych od Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddziału Terenowego, że działka nr [..] (przed podziałem) jest uzbrojona w szczegółową sieć drenarską z odpływem do rowu, które to urządzenia należą do melioracji wodnych szczegółowych. Uzyskano również opinię hydrogeologiczną geologa J. A. W. z której wynika, że w celu uporządkowania gospodarki wodnej na przedmiotowym terenie konieczne jest wykonanie systemu kanalizacji deszczowej oraz, że z uwagi na niekorzystne warunki gruntowe brak jest możliwości zaprojektowania indywidualnego odprowadzenia wód opadowych poprzez studnie chłonne. Wobec braku przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne decyzją z dnia 28 marca 2013 r. Wójt Gminy odmówił nałożenia na strony postępowania nakazu wykonania na wskazanych działkach obowiązków z art. 29 ustawy Prawo wodne. W postępowaniu odwoławczym powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 maja 2013r. uchyliło, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Legalność decyzji kasacyjnej kontrolowanej na skutek skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku potwierdzona została wyrokiem z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 664/13, oddalającym skargę. W uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny potwierdził prawidłowość stanowiska organu odwoławczego co do konieczności ustalenia, czy właściciele przedmiotowych działek dopuścili się działania skutkującego zmianą stosunków wodnych na gruncie oraz czy zmiany te miały wpływ na działkę skarżącej M. W. o nr [..]. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji uwzględnił opinię rzeczoznawcy L. P. z września 2013 r., którą wobec zastrzeżeń M. W. potwierdziła Rada Regionalna Naczelnej Organizacji Technicznej w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. W opinii tej wskazano, że działania inwestycyjne właścicieli działek położonych przy ul. M. w obrębie geodezyjnym G. nie mają żadnego wpływu na zmianę stosunków wodnych profilu glebowego, ani żadnego negatywnego wpływu na stosunki wodne na gruntach sąsiednich. Nadto stwierdzono, że spływ wód opadowych i roztopowych w kierunku działki nr [..] wynika tylko z niekorzystnego ukształtowania terenu i naturalnych warunków glebowych, oraz że zmiany gruntowe wynikające z podziału działki nr [..] na działki budowlane nie mają wpływu na działki sąsiednie. Rzeczoznawca podkreślił również, że grunty miejscowości G. były częściowo drenowane przed II Wojną Światową, na co wskazują pojedyncze ciągi drenarskie o średnicy drenu 4cm. Okres sprawności tego rodzaju drenowania ocenia się jednak na 40 lat. W uzupełnieniu opinii biegły z zakresu melioracji wskazał, że na działce nr [..] nie występuje podtapianie, a jedynie nadmierne uwilgotnienie w okresie intensywnych opadów lub roztopów wiosennych. W uzasadnieniu decyzji powołano się również na opinię z dnia 22 września r. sporządzoną w innej sprawie dotyczącej zmiany stosunków wodnych na sąsiednich działkach nr: [..]-[..] (przed podziałem), w której odniesiono się jednak do tego, że działalność inwestycyjna na w/w działkach nie ma żadnego negatywnego wpływu na działki sąsiednie. Potwierdziło to, że spływy wód powierzchniowych na działkę nr [..] nie wynikają z działalności właścicieli innych działek, a tylko i wyłącznie z niekorzystnego ukształtowania terenu i naturalnych warunków glebowych. Na działce nr [..] nie występują podtopienia z uwagi na brak stałego źródła wody, występuje jedynie okresowe nadmierne uwilgotnienie spowodowane warunkami glebowymi i mikrorzeźbą. Działka nr [..] jest bowiem zlokalizowana w niecce warstw geologicznych, tj. w zagłębieniu, gdzie nie ma naturalnego odpływu wody gruntowej. Wzdłuż tej działki wykonany był rów otwarty, który spełniał rolę osaczającą i odprowadzał wodę. Zaniechanie konserwacji tego rowu spowodowało jego stopniowe zamulenie aż do zaniku, co spowodowało zabagnienie działki i powstawanie okresowych uwilgotnień. W trakcie rozprawy administracyjnej, którą przeprowadzono w dniu 13 kwietnia r. biegły L.P. potwierdził, że gdyby rów melioracyjny na działce nr [..] został odtworzony, podtapianie czy też na stagnowanie wody na działce stanowiącej własność M.W. nie występowałoby. Wskazał również, że potencjalnie istniejąca w terenie sieć drenarska z uwagi na swój wiek nie spełniałaby już swojego zadania, zaś stagnowania wody po opadach i roztopach na powierzchni działki nr [..] nie można łączyć z rozpoczęciem działań inwestycyjnych przez właścicieli działek położonych w bliskim sąsiedztwie. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia 22 czerwca 2015 r. wniosła M. W. i M. W. Decyzją z dnia 17 września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło ponownie merytorycznie odmawiając nakazania właścicielom działek o numerach [..]-[..] wykonania obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zmian stanu wody w gruncie (to jest na działkach nr [..]-[..]) oraz że brak jest szkodliwego wpływu inwestycji na tych ruchomościach na działkę nr [..], a tym samym nie było podstaw do obciążania właścicieli nieruchomości obowiązkami z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wyjaśnił natomiast, że uchylenie zaskarżonej decyzji konieczne było ze względu na potrzebę wyeliminowania niejasności w sformułowaniu sentencji rozstrzygnięcia i pozwoliło na jej doprecyzowanie. Kolegium powołało się na wnioski z opinii rzeczoznawcy z września 2013 r., które stały się jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że z opinii tej wynika, że zmiana zagospodarowania terenu przez właścicieli działek zlokalizowanych w obszarze ulicy M. w obrębie geodezyjnym G. gmina U. nie mają żadnego wpływu na zmianę stosunków wodnych profilu glebowego ani żadnego negatywnego wpływu na stosunki wodne na gruntach sąsiednich. Spływ wody opadowej i roztopowej w kierunku działki nr [..] wynika tylko i wyłącznie z niekorzystnego ukształtowania terenu i naturalnych warunków glebowych. Zmiany gruntowe z tytułu podziału działki nr [..] na działki budowlane nie mają wpływu na działki sąsiednie, bowiem ilość opadów się nie zmienia. Analizując natomiast kwestię wpływu posadowienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na nieruchomościach powstałych w wyniku podziału działki nr [..], na działkę nr [..] z opinii z września 2013 r. wywiedziono, że nie stwierdzono żadnych urządzeń melioracyjnych kierujących wodę z działek budowlanych na działki sąsiednie, a wyklinowanie się warstwy wodonośnej na działce nr [..] położonej w G. powoduje wysiąki. Taki stan rzeczy można zlikwidować przeprowadzając zabiegi melioracyjne. Kolegium stwierdziło, że na taki stan rzeczy nie mają wpływu działania właścicieli działek sąsiednich, co potwierdził w toku rozprawy administracyjnej biegły rzeczoznawca L.P. Natomiast w odniesieniu do szkody powstałej na działce nr [..] wskazano, że zarówno ze sporządzonej opinii, jak i z wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, iż na ww. nieruchomości był kiedyś rów, natomiast obecnie wyklinowała się na niej warstwa wodonośna, w związku z czym występują wysiąki. Gdyby na działce nr [..] przeprowadzone zostały odpowiednie zabiegi, problem wysiąków zostałby zlikwidowany. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. W., nie precyzując ani jej zarzutów ani wniosków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodność ta pojmowana jest, w rozumieniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066), jako zgodność indywidualnych aktów stosowania prawa z przepisami postępowania oraz przepisami materialnoprawnymi obowiązującymi w dniu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2015 r., mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 22 czerwca 2015r. i orzeczono merytorycznie odmawiając nakazania właścicielom działek o numerach ewidencyjnych [..]-[..] położonych w obrębie geodezyjnym G., gmina U., wykonania obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 469). Przepis art. 29 Prawa wodnego z dnia 18 lipca 2001 r. (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), zwane dalej Prawem wodnym, w kolejnych ustępach stanowi: 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Kluczem do oceny prawidłowości decyzji Kolegium jest zatem ocena dokonanych w przedmiotowej sprawie ustaleń faktycznych, od których zależało rozstrzygnięcie o możliwości zastosowania dyspozycji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Z przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wynikają dwie przesłanki warunkujące zastosowanie przewidzianych tam mechanizmów: 1) spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, 2) szkoda w gruncie sąsiednim, 3) związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy pkt 1) i pkt 2). W tej sytuacji, jak prawidłowo ocenił Wójt działający w pierwszej instancji oraz Kolegium, zadaniem organów orzekających w tej sprawie było ustalenie, czy właściciele działek objętych przedmiotem postępowania (w tym wypadku działek stanowiących wynik podziału działki nr [..]) spowodowali swoim działaniem zmiany stanu wody na gruntach, które spowodowały szkody na gruntach sąsiednich - czyli w tej konkretnej sprawie na działce nr [..] należącej do skarżącej M. W. Prawidłowość tego kierunku procedowania potwierdził już wcześniej WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 664/13, oddalając skargę od kasacyjnej decyzji Kolegium kierującej przedmiotową sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji właśnie z powodów proceduralnych (błędów w ustaleniach faktycznych). Dokumentacja zgromadzona w toku ponownego rozpoznania sprawy potwierdza, że organy uwzględniły wyrażoną tam opinię i procedowały w kierunku, który w decyzji kasacyjnej wyznaczyło Kolegium, a którego prawidłowość potwierdził sąd administracyjny. Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadziły dodatkowo dowody, na których później oparły swoje rozstrzygnięcie. Zasadniczym dowodem jest dowód z opinii sporządzonej we wrześniu 2013 r. przez rzeczoznawcę L. P., której prawidłowości potwierdzona została przez Radę Regionalną Naczelnej Organizacji Technicznej w piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. (w odpowiedzi na zastrzeżenia skarżącej do opinii rzeczoznawcy). Ustalając przesłanki do zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 prawa wodnego organy uwzględniły także wyjaśnienia rzeczoznawcy L. P. złożone na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2015r., które miały służyć wyjaśnieniu wątpliwości skarżącej M. W., która jednak nie była obecna na rozprawie. Na podstawie tych dowodów ustalono, że: 1. na działkach objętych postępowaniem nie dokonano zmian stanu wody na gruntach, w tym w ramach przeprowadzonych tam inwestycji, które szkodliwie oddziaływałyby na działkę nr [..]. Istniejąca na tych działkach zabudowa nie spowodowała zmiany stanu wody na gruntach. Działania inwestycyjne nie zaszkodziły również w żaden sposób pozostałościom na tych terenach sieci drenarskiej datowanej na przełom XIX i XX wieku. Biegły stwierdził bowiem, że po 1945 r. na tym obszarze nie były wykonywane żadne urządzenia melioracyjne, a te pochodzące sprzed wojny nie spełniały już swoich funkcji, więc nie można było ich w żaden sposób zaburzyć; 2. ustalono, że wysiąki, które odnotowano na działce nr [..], na której obecnie wyklinowała się warstwa wodonośna, są wynikiem tego, że został zasypany ciągnący się wzdłuż wskazanej działki rów, a tylko jego odbudowa mogłaby sytuację na działce nr [..] poprawić. Wpływu na nią nie miały jednak działania właścicieli działek sąsiednich. 3. Ustalono także na podstawie opinii rzeczoznawcy, że stan wody na działce nr [..] jest jej stagnowaniem na powierzchni gruntu po opadach i roztopach, a nie "podtapianiem", wynikającym z ukształtowania terenu i naturalnych warunków glebowych. W przekonaniu Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, w szczególności dając wiarę zebranym w sprawie opiniom rzeczoznawców. Oceniając przydatność dowodową zwłaszcza opinii z września 2013 r. nie można mieć do niej żadnych zastrzeżeń. Wnioski opinii oparte zostały na oględzinach, przeprowadzonych badaniach w terenie i ocenie hydrogeologicznych uwarunkowań terenu (ruch wody w profilach glebowych). Prawidłowość i rzetelność tej opinii potwierdziła również Rada Regionalna Naczelnej Organizacji Technicznej. Skarżąca formułowała ogólne zastrzeżenia pod adresem opinii technicznej nie precyzując, na czym dokładnie one polegają i nie podjęła jakiejkolwiek polemiki z rzeczoznawcą, do której miała okazję w trakcie rozprawy administracyjnej. Nie przedstawiła również dowodów, które mogłyby podważyć wnioski opinii z września 2013 r. bądź spowodować potrzebę czynienia dodatkowych wyjaśnień. Rzeczoznawca natomiast ustosunkowywał się do wszystkich zastrzeżeń skarżącej (pismo z dnia 12 listopada 2014 r.- teczka nr 2, część II akt adm.). W tym kontekście skarżąca nie zdołała podważyć wniosków wynikających ze sporządzonych w sprawie opinii i wyjaśnień rzeczoznawcy, co dawało organom podstawę do tego, ażeby oprzeć na nich rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania sankcji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Uwzględniając powyższe, po stwierdzeniu, że kontrolowana decyzja SKO jest zgodna z prawem Sąd oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a..