II SA/Gd 731/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości postanawia odmówić skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Rada Gminy - uchwałą z dnia 27 czerwca 2014 r., nr [...] przystąpiła do scalenia i podziału części terenów położonych w obrębie geodezyjnym P., gmina U. Skargę na powyższą uchwałę złożył B. M., zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały ze względu na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący podniósł, że wykonanie zaskarżonej uchwały tj. realizacja procedury scalenia i podziału nieruchomości, doprowadzi bezpośrednio do podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie scalenia i podziału, ta zaś - zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej w skrócie jako "u.g.n."), stanowi podstawę do zamknięcia istniejących ksiąg wieczystych, założenia nowych i ujawnienia w nich praw do nieruchomości powstałych w wyniku scalenia i podziału. W następstwie podjęcia uchwały w sprawie scalenia i podziału dojdzie też do przeniesienia obciążeń na nieruchomościach objętych podziałem do nowo założonych ksiąg wieczystych (art. 105 ust. 5 u.g.n.). Ponadto, w ocenie skarżącego, uchwała scaleniowa z chwilą wejścia w życie wyłączy domniemany stan prawny nieruchomości wynikający z dotychczasowych ksiąg wieczystych oraz określi nowy stan ewidencyjny nieruchomości, wykluczając dotychczasową aktualność w tym zakresie ewidencji gruntów i budynków. W jej następstwie może dojść do sprzedaży terenu, który przed scaleniem i podziałem stanowił przedmiot własności skarżącego, osobom trzecim, do wzniesienia na tym terenie inwestycji przez osoby trzecie, co uniemożliwi, a co najmniej znacznie utrudni skarżącemu odzyskanie pierwotnie należącego do niego gruntu nawet w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały i uchwały o scaleniu i podziale. Rozpoznając niniejszy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W sprawie niniejszej żądaniem wstrzymania wykonania objęta została uchwała o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, której podstawą jest art. 102 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w skrócie "u.g.n."). W ocenie Sądu charakter zaskarżonej uchwały wyklucza wstrzymanie jej wykonania. W doktrynie prawa jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania (por. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2004, str. 122; T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2005, str. 295-296; B. Dauter, B. Gruszyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydanie II, Zakamycze, Kraków 2006, str. 160). Podjęcie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości umożliwia przeprowadzenie postępowania scaleniowego. Wyznacza ona zewnętrzne granice obszaru poddanego procedurze scaleniowo – podziałowej. Na podstawie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany jest wystąpić do właściwego sądu cywilnego wydziału ksiąg wieczystych o ujawnienie faktu przystąpienia do scalenia i podziału (art. 102 ust. 5 u.g.n.). Przedmiotowa uchwała nie powoduje natomiast skutków władczych w materialnoprawnej sferze uprawnień i obowiązków uczestników scalenia (nie nadaje praw oraz nie nakłada obowiązków). W szczególności nie prowadzi ona do przeniesienia własności nieruchomości w ramach "zamiany" gruntów, która jest celem postępowania scaleniowego oraz do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych nowopowstałych nieruchomości, bowiem ten skutek może być osiągnięty dopiero na podstawie kończącej postępowanie scaleniowo – podziałowe uchwały o scaleniu i podziale, jak stanowi art. 104 u.s.g. (vide J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2009, s. 601, 602, 613 oraz G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2005, s. 364). Przedmiotowa uchwała ma charakter w zasadzie intencyjny, a nie rozstrzygający, nie wywołuje dla konkretnego uczestnika scalenia skutków o charakterze prawnokształtującym (w sferze materialnoprawnej), a jedynie wyznacza w jakich granicach może dojść, na dalszych etapach postępowania scaleniowego, do ukształtowania jego praw. Powyższe wskazuje, że zaskarżona uchwała nie ma przymiotu wykonalności, rozumianego jako możliwość egzekucyjnego przymuszenia do jej zrealizowania, którą to cechę posiada kończąca postępowanie scaleniowo – podziałowe uchwała o scaleniu i podziale. Dopiero bowiem w oparciu o ostatnio wymienioną uchwałę dochodzi do uregulowania na nowo kwestii prawa własności na obszarze scaleniowym i możliwe jest wprowadzenie nowych właścicieli w ich prawa (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 420/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego brak jest podstaw do wstrzymywania wykonania zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący również nie wykazał na czym miałoby polegać wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków poprzez podjęcie uchwały z dnia 27 czerwca 2014 r. W przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia, albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Będzie to miało miejsce, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby chodziło o poniesienie straty na życiu lub zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z 16 lipca 2008 r., II GZ 139/08, Baza Orzeczeń LEX nr 493849, postanowienie NSA z 2 grudnia 2008 r., I OZ 1074/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zauważyć również, że uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń, świadczących o istnieniu poważnych zagrożeń, które uzasadniać mogą udzielenie ochrony tymczasowej (por. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2005, s. 168). Argumentacja strony musi być odpowiednia - tzn. w sposób przekonujący pokazująca konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (tak NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06, nie publ.). Twierdzenia zawarte we wniosku powinny zaś być poparte dokumentami źródłowymi. Sąd ocenia natomiast, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za udzieleniem ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04, nie publ.). Nie można pominąć tego, że skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania uchwały w zasadzie koncentruje się na skutkach, które może spowodować, kończąca postępowanie scaleniowo – podziałowe, uchwała o scaleniu i podziale. Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała o przystąpieniu do scalenia i podziału ma charakter faktycznie procesowy, umożliwia dopiero dokonanie scalenia i podziału po przeprowadzeniu stosownego postępowania. W momencie podejmowania przedmiotowej uchwały nie jest przesądzone, że do scalenia i podziału faktycznie – w zakreślonych granicach - dojdzie, bowiem jest to etap wstępny, po którym dopiero następuje opracowanie projektu scalenia i podziału. Ponadto uczestnicy scalenia mają prawo w toku postępowania do zgłaszania uwag i zastrzeżeń, które podlegają rozpatrzeniu. Kończąca to postępowanie uchwała o scaleniu i podziale podlega zaskarżeniu do sądu. W tych okolicznościach trudno przyjąć, by wydana na etapie wstępnym uchwała o przystąpieniu do scalenia i podziału mogła wywołać skutek w postaci sprzedaży nieruchomości skarżącego osobom trzecim, a także wzniesienia na jego nieruchomości inwestycji przez osoby trzecie. Zaznaczyć należy, że w postępowaniu wpadkowym o udzielenie ochrony tymczasowej sąd nie dokonuje oceny merytorycznej zaskarżonego aktu, a bada wyłącznie przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.