II SA/Gd 731/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. Spółki Jawnej z siedzibą w R. na decyzję Wojewody z dnia 21 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia zawiesić postępowanie. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 października 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 21 sierpnia 2015 r., nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (w każdym budynku po dwa lokale mieszkalne) i budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi, na działce nr [...], obr. [...], w R. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że postanowieniem Starosty nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w przedłożonym projekcie budowlanym, poprzez m.in. dołączenie decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zwalniającej z zakazów określonych w art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne, z uwagi na położenie przedmiotowej działki na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Taka szczególna kwalifikacja tego terenu wynika z przekazanych temu organowi w dniu 23 kwietnia 2015 r. map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego sporządzonych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Podkreślono, że przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469) mają istotny wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości, a w myśl art. 88I ust. 1 pkt 1 tej ustawy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Wskazano, że zakaz ten ma charakter bezpośredni i jest skierowany wprost do organów stosujących prawo i obywateli, a nie tylko do organów uchwalających plan miejscowy, zatem obowiązują niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec niewykonania przez inwestora nałożonego w szczególności obowiązku dołączenia decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej zwalniającej z zakazów określonych w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pismem procesowym z dnia 19 stycznia 2016 r. skarżąca spółka wystąpiła do sądu o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na kwestię prejudycjalną w postaci rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia z zakazów określonych w art. 88I ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 3616/15. Zdaniem skarżącej ustalenie we wskazanym postępowaniu, czy teren objęty inwestycją podlega pod zakazy określone w art. 88I ust. 1 ustawy Prawo wodne będzie miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ustosunkowując się do wniosku o zawieszenie postępowania Wojewoda w piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2016 r. oświadczył, że go nie popiera, ponieważ wynik postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt IV SA/WA 3616/15 nie stanowi kwestii prejudycjalnej, od której rozstrzygnięcia zależy wynik niniejszej sprawy. Rozpoznając wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie jest zasadne, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego postępowania administracyjnego (ogólnego lub podatkowego), sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed TK, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego musi cechować się tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego będzie miało wpływ na zakończenie sprawy sądowej. Praktyka sądowa, w szczególności wojewódzkich sądów administracyjnych, opowiada się za szerokim interpretowaniem użytego w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sformułowania "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania. W szczególności zauważa się to w tych wypadkach, gdy zawieszenie postępowania następuje z uwagi na skierowanie, na tle innej sprawy zawisłej przed sądem lub rozbieżności występujących w orzecznictwie, zagadnienia prawnego w celu podjęcia stosownej uchwały przez skład rozszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego albo skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Konstytucyjnego. W doktrynie przyjmuje się, że ten kierunek celowościowej wykładni powołanego przepisu, mimo że odbiega od jego literalnego brzmienia, odpowiada istocie sądownictwa administracyjnego, w którym jednolitość orzecznictwa ma dużo większe znaczenie niż w sądownictwie powszechnym. Zadaniem sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Wobec tego zjawiskiem niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko sądu co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym, które mają być rozstrzygnięte w sposób wiążący dla innych składów orzekających (zob. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Lex 2013). Według sądu orzekającego w niniejszej sprawie naczelną zasadą, którą należy się kierować przy rozważaniu zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest zasada państwa prawa, a w państwie prawa liczą się przede wszystkim: stabilność orzecznicza sądów, trwałość i nienaruszalność prawomocnych wyroków, spójność systemu prawnego i konstytucyjna eliminacja wadliwych aktów normatywnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt I GSK 746/09 (LEX nr 578348) zwrócił także uwagę, że art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności dotyczy nie tylko szybkiego postępowania, ale i postępowania rzetelnego, którego rozsądny termin zakończenia jest jednym z elementów kształtujących. W związku z tym zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego sądu administracyjnego nie powinno być traktowane jako naruszenie zasady ekonomii procesowej. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma zastosowania wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego, a jego rozstrzygnięcie jest istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania. Z taką sytuacją według sądu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wykazanie zasadności zawieszenia postępowania w tym przypadku wymaga przywołania regulacji materialnoprawnych, które mają kluczowe znaczenie dla rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania. Istota zagadnienia prawnego, które wyłoniło się w niniejszej sprawie wywodzi się z pogranicza prawa budowlanego i prawa wodnego, których przepisy w związku z realizacją inwestycji wzajemnie na siebie oddziałują i współregulują sytuację prawną skarżącego inwestora. Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę zespołu dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obr. [...] w R. Według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R. - rejon C., zatwierdzonego uchwałą nr VI/76/2007 Rady Miejskiej z dnia 29 marca 2007 r., teren przedmiotowej działki objęty jest trzema różnymi jednostkami planistycznymi, o trzech różnych funkcjach, oznaczonych symbolami: 41 MN - teren zabudowy mieszkaniowej, 45ZP - teren zieleni parkowej i 51 ZZ/ZP - obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią. Z tego względu, że część działki nr [...] stanowi obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią, organ architektoniczno - budowlany zażądał przedstawienia przez inwestora decyzji wydanej przez właściwy organ administracji wodnej w trybie art. 88I ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015, poz. 469). Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 88I ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Zatem co do zasady na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nie jest możliwa realizacja zabudowy, w tym także zabudowy mieszkaniowej, lecz wyjątkiem od tej reguły jest uzyskanie zwolnienia od tego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej wydanej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Sprawa z wniosku inwestora o uzyskanie takiego zwolnienia w stosunku do działki nr [...] została ostatecznie rozstrzygnięta odmową udzielenia zwolnienia przez właściwe dla prawa wodnego organy obu instancji. Następnie sprawa ta zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wskutek skargi inwestora na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 1 października 2015 r. i została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Wa 3616/15. W postępowaniu tym sąd rozstrzygnie o legalności dotychczasowej odmowy udzielenia zwolnienia z zakazów określonych w art. 88I ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, w tym wypowie się o tym, czy tereny działki nr [...] w R. objęte są co do zasady tymi zakazami. Mając powyższe na uwadze sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że na tym etapie postępowania sądowego zaktualizowała się sytuacja, o której mowa w hipotezie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W obu bowiem postępowaniach sądy administracyjne zobowiązane są do wiążącego wypowiedzenia się w zakresie charakteru terenów należących do działki nr [...], a zwłaszcza, czy obejmuje ona obszary szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 pkt 6c ustawy Prawo wodne, a w konsekwencji, czy należy stosować do niej zakazy z art. 88I ust. 1 tej ustawy. Wówczas bowiem dopuszczalność jakichkolwiek działań inwestycyjnych, w tym z zakresu budownictwa mieszkaniowego, możliwa byłaby tylko po zwolnieniu z zakazu zabudowy w formie decyzji właściwego organu, której do tej pory inwestor nie posiada. W tym też kierunku zmierzają zarzuty niniejszej skargi, co oznacza, że w obu postępowaniach sądowych przedmiotem rozważań będzie pozostawanie inwestowanej działki bądź niepozostawanie w obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego. Przy tym dla oceny tej kwestii niebagatelne znaczenie ma zmiana sytuacji prawnej wobec wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159), która w całości implementowała do polskiego porządku prawnego dyrektywę 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. EU L 288 z dnia 6 listopada 2007, str. 27), zwaną dalej "dyrektywą powodziową". Wskutek tej nowelizacji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zobowiązany został do sporządzenia i przekazania map ryzyka i zagrożenia powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego, które z kolei z mocy art. 88f ust. 5, 6 i 7 ustawy Prawo wodne zobowiązane zostały od dnia przekazania tych map do ich uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem przygotowania i uaktualnienia tych map ma być zapewnienie ochrony życia, zdrowia i mienia ludności. Mapy te, na zasadzie powszechności, od chwili ich rzeczywistego przekazania organom samorządu terytorialnego, winny być podstawą oceny obszarów z punktu widzenia zagrożenia powodziowego, niezależnie od treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na których dostosowanie do treści map samorządom dano 30 miesięcy od dnia przekazania map (art. 88f ust. 7 ustawy Prawo wodne). Dla organów architektoniczno - budowlanych oraz organów administracji wodnej najistotniejszy winien być powszechny zakaz zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Obszary te szczegółowo definiuje art. 9 pkt 6c ustawy Prawo wodne. Aktualnie obszary szczególnego zagrożenia powodzią identyfikują precyzyjnie przekazane samorządom mapy ryzyka i zagrożenia powodziowego, niezależnie od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które z mocy prawa należy dostosować do tych map w okresie przewidzianym w ustawie zmieniającej. W konsekwencji to informacje wynikające z map winny być dla organów orzekających wiążące w zakresie oceny obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. W tej sytuacji wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, w którym podważana jest prawidłowość wydania decyzji o odmowie zwolnienia z zakazu zabudowy określonego w art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne wobec kwestionowania położenia przedmiotowej działki na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, stanowi przesłankę wskazaną w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego prawidłowości wydanej dla tej samej inwestycji odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Rozpoznanie tej kwestii ma według sądu istotne znaczenie dla sposobu rozpoznania skargi na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę. Oba sądy administracyjne zobowiązane są obecnie do zweryfikowania prawidłowości oceny charakteru obszarów działki nr [...] dokonanej przez odrębne organy administracji publicznej w świetle wymogów tej samej ustawy (Prawo wodne). Wobec tego zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie służyć ma zapewnieniu jednolitości stanowisk sądów administracyjnych w sprawie dotyczącej jednej inwestycji budowlanej, na terenie uznanym za obszar szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.