II SA/Gd 732/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2020 r., Nr [...] w przedmiocie udostępnienia akt sprawy oddala skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 lipca 2020 r. w przedmiocie udostępnienia akt sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pełnomocnik skarżącego wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udostępnienie akt sprawy dotyczącej postępowania mającego na celu zweryfikowanie stanu technicznego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, należącego do A. S., zlokalizowanego na działce nr [..] w B. przy ul. K., której współwłaścicielami są A. S. oraz E. Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 2 lipca 2020 r. odmówił skarżącemu udostępnienia do wglądu akt tego postępowania, ponieważ nie uznał go za stronę tego postępowania oraz poinformował, że nie będzie on informowany na bieżąco o toku postępowania, jednak o jego wyniku zostanie poinformowany odrębnym pismem. Skarżący w zażaleniu na ww. rozstrzygnięcie z 2 lipca 2020 r. o odmowie udostępnienia akt, które potraktował jako spełniające cechy postanowienia, zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę uznania go za stronę postępowania i w konsekwencji naruszenie art. 73 ust. 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 74 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie odmowy udostępnienia akt. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznając pismo organu pierwszej instancji z 2 lipca 2020 r. za postanowienie, utrzymał je postanowieniem z 30 lipca 2020 r. w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że żalący nie może być uznany za stronę postępowania mającego na celu zweryfikowanie stanu technicznego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, należącego do A. S., zlokalizowanego na działce nr [..] w B. przy ul. K., której współwłaścicielami są A. S. oraz E. Z., ponieważ postępowanie to nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w przypadku, gdy organ uzna, że osoba wnioskująca o udostępnienie akt sprawy nie posiada statusu strony, powinien wydać postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy. Dlatego uznano, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 lipca 2020 r. odmawiające udostępnienia akt sprawy posiada wszelkie znamiona postanowienia, co tym samym uzasadnia rozpatrzenie zażalenia A. B. W odniesieniu do zarzutów zażalenia wyjaśniono, że ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, należy do zadań organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia postępowania. Osoby, które czują się pominięte w danym postępowaniu administracyjnym, mogą wystąpić z wnioskiem o wznowienie tego postępowania, jeżeli zostało ono już zakończone poprzez wydanie ostatecznej decyzji. A. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 lipca 2020 r. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania, co doprowadziło do naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę udostępnienia akt postępowania osobie będącej jego stroną. Wskazano, że skarżący jest narażony na immisje w postaci dymu z działki przy ul. K. w B., w związku z czym powinien być uznany za stronę postępowania, a możliwość taką daje art. 144 kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Kontrola zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, dokonana według powołanego wyżej kryterium, doprowadziła sąd do wniosku, że skarga winna zostać oddalona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem przepisów prawa materialnego jak i procesowego w takim zakresie, aby miało to wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 lipca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 lipca 2020 r., którym odmówiono skarżącemu udostępnienia akt sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości B. przy ul. K., tj. na działce nr [..]. Uzasadnieniem dla odmowy udostępnienia akt sprawy było uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania dotyczącego stanu technicznego ww. budynku. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a. Tym samym kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61 § 1a k.p.a. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, bowiem wynika to wprost z art. 74 § 2 k.p.a., niemniej - polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego, tj. oceny dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych. W niniejszej sprawie skarżący pismem z 23 czerwca 2020 r. wystąpił do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o udostępnienie mu akt sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr [..] w miejscowości B. Organ ten w piśmie z 2 lipca 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że pismami z 23 kwietnia i 15 czerwca 2020 r. wyjaśnił, iż nie przysługuje mu przymiot strony niniejszego postępowania. Stosownie zaś do art. 73 § 1 k.p.a. wgląd do akt sprawy przysługuje stronom postępowania, czyli podmiotom spełniającym kryteria z art. 28 k.p.a., tj. którym przysługuje interes prawny lub obowiązek w postępowaniu. W konsekwencji, organ ten odmówił udostępnienia akt sprawy. Pismo powyższe doręczono pełnomocnikowi wnioskodawcy, który z zachowaniem 7-dniowego terminu wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie do organu wyższego stopnia. W następstwie rozpoznania tego zażalenia organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko o braku przymiotu strony w osobie wnioskodawcy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 73 k.p.a. (§1, § 2, § 3) to strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Jak wskazano powyżej, organ pierwszej instancji, wbrew brzmieniu tego ostatniego przepisu, nie wydał postanowienia w sprawie wniosku skarżącego, kierując do niego pismo informujące o odmowie uwzględnienia wniosku. Zarazem jednak, z treści tego pisma jednoznacznie wynika, kto (jaki organ i kto w jego imieniu), kiedy, na jakiej postawie prawnej oraz z jakiego powodu orzekł tak a nie inaczej w przedmiocie wniosku, wymagającego procesowego rozstrzygnięcia. W istocie zatem, pismo to posiada wszelkie cechy charakterystyczne dla postanowienia, wynikające z art. 125 § 1 k.p.a., poza pouczeniem. Zważywszy jednak, że strona z zachowaniem ustawowego terminu złożyła zażalenie – uznać należy, że ten brak nie miał ostatecznie wpływu na kwalifikację pisma z 2 lipca 2020 r. jako postanowienia. W tym zakresie zatem stanowisko organu odwoławczego uznać należy za prawidłowe. Odnosząc się natomiast do meritum skargi, zarzucającej organom naruszenie art. 28 k.p.a. wskazać należy, że pojęcie strony użyte w art. 73 k.p.a. nie wskazuje na inny sposób rozumienia tego pojęcia niż strona w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma bowiem charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Konsekwentnie, ani art. 73 k.p.a. i art. 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis, nie kreuje interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu głównym. Tym samym, skoro w toku postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku na działce nr [..] określono krąg stron postępowania, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i art. 74 k.p.a. W konsekwencji zaś, skoro skarżący nie posiada statusu strony postępowania w ww. sprawie, to też nie mógł skutecznie domagać się udostępnienia akt administracyjnych w zakresie określonym w art. 73 § 1 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że prawidłowe jest co do samej zasady stanowisko organów obu instancji, że brak przymiotu strony postępowania głównego uzasadnia negatywne stanowisko w kwestii udostępnienia akt sprawy podmiotowi, który nie posiada tego statusu. Z procesowego punktu widzenia jednak w takich okolicznościach organy powinny umorzyć postępowanie wpadkowe z wniosku skarżącego, tj. wydać postanowienie o umorzeniu postępowania wpadkowego w przedmiocie wniosku o udostępnienie akt sprawy. Art. 126 k.p.a., regulujący problematykę wydawania postanowień w toku postępowania administracyjnego, zawiera odesłanie m.in. do art. 105 k.p.a. Oznacza to, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Nie może ulegać wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, że zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego. W konsekwencji należałoby przyjąć, że w sytuacji, gdy wnioskujący o udostępnienie akt sprawy nie legitymuje się przymiotem strony postępowania administracyjnego, prawidłowe jest umorzenie postępowania w tym przedmiocie, nie zaś odmowa udostępnienia akt sprawy. Jednakże, w ocenie sądu, tego rodzaju naruszenie przepisów prawa nie mogłoby w żadnym razie skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, gdyż nie miałoby ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od tego czy organ odmawia dostępu do akt, czy też umarza postępowanie, skutek dla wnioskodawcy jest zawsze taki sam - nie uzyskuje on dostępu do akt postępowania administracyjnego. Jednocześnie odnosząc się do argumentacji skargi wskazać należy, że w istocie nie zawiera ona żadnych zarzutów odnośnie do samego skarżonego postanowienia. Skarżący w jej treści, zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a., zwalcza w istocie stanowisko organu I instancji o braku przyznania mu statusu strony w postępowaniu głównym. Jak wskazano powyżej, co też i uczynił organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, postanowienie wpadkowe dotyczące udostępnienia akt sprawy nie służy weryfikacji ustalonego przez organ katalogu stron postępowania. W tym też zakresie argumentację skargi uznać należy za całkowicie chybioną, gdyż zmierzającą do obejścia przepisów dotyczących ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem, w strukturze postępowania administracyjnego brak jest odrębnego aktu dotyczącego ustalenia kręgu stron tego postępowania. Krąg ten ustalany jest w ramach czynności wstępnych w postępowaniu administracyjnym, organ bowiem musi zapewnić tym stronom czynny udział w postępowaniu, jednak ostatecznie odzwierciedleniem ustaleń w tym zakresie jest decyzja kończąca sprawę w danej instancji. Z niej bowiem wynika katalog stron postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Strona pominięta może złożyć wniosek o wznowienie postępowania, względnie może złożyć odwołanie od decyzji organu I instancji w terminie otwartym dla stron postępowania, które podlegać będzie weryfikacji przez organ odwoławczy – w pierwszej kolejności aspekcie podmiotowym, a więc czy pochodzi od strony. Decyzja organu odwoławczego zaś podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności. Natomiast, biorąc pod uwagę powyższe, nie może być uznane za skuteczne kwestionowanie katalogu stron postępowania przy wykorzystaniu narzędzia, jakim jest zażalenie, a następnie skarga - na odmowę udostępnienia akt sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.