II SA/Gd 733/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. Ł. i J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2003 r., nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie 1 postanowienia nie mogą być wykonane. II SA/Gd 733/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 marca 2003 r., na podstawie art. 1 a pkt 12 b, art. 119 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst Dz.U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 1990 r. w sprawie opłat za czynności egzekucyjne oraz sposobu przeprowadzania publicznej licytacji i trybu postępowania przy przechowaniu i egzekucyjnej sprzedaży niektórych rodzajów ruchomości (Dz.U. Nr 47, poz. 281 ze zm.)nałożył na J. G. i E. Ł. grzywnę w celu przymuszenia wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę bramy wjazdowej na działce nr [...] przy ul. [...] w G., w wysokości 3000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. G. i E. Ł. nie wykonują ciążącego na nich opisanego wyżej obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia 7 października 1997 r., nr [...], mimo upomnienia doręczonego im w dniu 13 sierpnia 2002 r. J.G. i E. Ł. wniosły zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że brama wjazdowa została rozebrana. Ponadto wywodziły, że z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej wynika, iż jeden ze słupów ceglanych stanowi element ogrodzenia na sąsiedniej posesji, a drugi stanowi integralną część ich ogrodzenia i jest jego "techniczną koniecznością". Nie uwzględniając zarzutów tego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawę prowadzonej egzekucji stanowi ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 1997 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki bramy wjazdowej na działce nr [...] przy ul. [...] w G. PWINB stwierdził, iż obowiązek wynikający z tej decyzji nie został w całości wykonany, albowiem pozostawiono po zdemontowaniu bramy słup ceglany, będący jednocześnie elementem istniejącego ogrodzenia i rozebranej bramy. J. G. i E. Ł. wniosły skargę do Sądu na to postanowienie, ponownie wskazując, że wykonały ciążący na nich obowiązek rozebrania bramy. Podkreśliły również, iż pozostawiony słup ceglany jest niezbędny dla zachowania trwałości ich ogrodzenia. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentacje faktyczna i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Z akt sprawy wynika, iż ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 października 1997 r. nałożono na J.G. i E. Ł. obowiązek rozebrania bramy wjazdowej na posesję przy ul. [...] w G., zlokalizowaną na działce nr [...]. W dniu 27 lutego 2001 r. pracownik PINB sporządził protokół oględzin robót budowlanych na opisanej wyżej działce, w którym wskazał, że zlikwidowana została brama wjazdowa na zakończeniu drogi dojazdowej do garażu przy budynku nr [...] przy ul [...] w G. W związku ze skargą T. i Z. L.- właścicieli sąsiedniej nieruchomości, z której to treści wynikało, iż obowiązek rozbiórki bramy nie został w całości wykonany, albowiem pozostały grube mury uniemożliwiające korzystanie z drogi publicznej, organ administracji w dniu 9 maja 2002 r. wydał upomnienie w stosunku do J. G. i E. Ł. wskazujące na obowiązek wykonania opisanej wyżej rozbiórki w całości. Stosownie do art. 48 obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego postanowienia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (jedn. tekst z 2000 r. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W celu zmuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego nakazu rozbiórki określonego obiektu budowlanego organ administracji może stosować określone ustawą środki egzekucyjne (art. 7 § ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst Dz.U. z 2005 Nr 229 poz. 1954 ze zm.). Środki te mogą być przez organ stosowane jedynie w przypadku uchylania się przez zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim nakazu. Z akt sprawy wynika, iż podczas oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 27 lutego 2001 r. pracownik organ stwierdził, iż brama wjazdowa do posesji przy ul. [...] w G. została zlikwidowana. Wniosek taki wypływa również z dokumentacji fotograficznej, znajdującej się w aktach sprawy. W świetle materiału zebranego w sprawie nie ulega wątpliwości, iż J. G. i E. Ł rozebrały bramę, pozostawiając jedynie zawiasy w słupie ceglanym, będącym jednocześnie integralną częścią ich ogrodzenia. Organ nie mógł zatem zastosować środka przymusu w zakresie nakazu rozebrania bramy, której już w czasie wydania tego rozstrzygnięcia nie było. Organ, nie ustosunkowując się do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, jak również nie biorąc pod uwagę sporządzonego przez swojego pracownika protokołu z wizji lokalnej, pod wpływem pism właścicieli sąsiedniej działki, bez głębszej analizy stanu faktycznego sprawy wydał zaskarżone postanowienie. Organ nie wziął pod uwagę pism skarżących, w tym również tych nadesłanych po otrzymaniu przez nie upomnienia, z których jednoznacznie wynikało, iż rozebrały one bramę wjazdową, do czego były zobowiązane. Organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania. Powoływanie się przez organy administracji na fakt, iż obowiązek rozbiórki bramy nie został w całości wykonany, albowiem pozostał po zdemontowaniu bramy słup ceglany, będący jednocześnie elementem istniejącego ogrodzenia i rozebranej bramy nie znajduje uzasadnienia. Pozostawiony słup ceglany nie jest bowiem bramą, a zatem nie można było wywodzić, iżby podlegał on rozbiórce stosownie do decyzji PINB w G. z dnia 7 października 1997 r., nr [...]. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza również możliwość zastosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (wyr. NSA z dnia 29 listopada 2000r., V SA 948/00, LEX nr 50 114). Zasada oficjalności zobowiązuje również organ prowadzący postępowanie to tego, by czerpał wiadomości o faktach z pierwszego źródła, dającego największe szanse dojścia do prawdy, a zatem korzystał z dowodów pierwotnych, nie zaś z dowodów pochodnych. W pierwszej zatem kolejności należy dążyć np. do przesłuchania świadków zdarzeń czy do uzyskania oryginału dokumentu urzędowego. Dopiero wtedy, gdy powstają przeszkody niemożliwe lub zbyt trudne do pokonania w dotarciu do dowodów pierwotnych, wolno sięgać do dowodów pochodnych, jak na przykład przesłuchania w charakterze świadków, kopii dokumentów, czy relacji o treści danego dokumentu (wyr. NSA z dnia 13 grudnia 1998 r., II SA 370/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 95). Należy też podkreślić, iż z brzmienia art. 7 k.p.a. wynika jednoznacznie, że jest to nie tylko zasada dotycząca sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - należy się opierać na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa; - po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego; - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny; - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 155; por. też wyr. NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95, LEX nr 27 107). Zasada prawdy obiektywnej dotyczy wszystkich postępowań jurysdykcyjnych, a więc prowadzonych przez organy obu instancji. Wynika z tego, że organ odwoławczy nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych akt sprawy, ale sam winien podejmować ocenę, czy zgromadzony w I instancji materiał dowodowy jest wystarczający i odpowiedni do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. Jak się podkreśla w nauce, celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji (nie jest to kasacja), lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99) – por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005. W niniejszej sprawie organ naruszył cytowane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji wydadzą rozstrzygnięcie stosownej treści, uwzględniając powyższe rozważania odnoszące się do treści wyżej wskazanych przepisów prawa. Jednocześnie, na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił w wyroku, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. W ocenie Sądu, wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 cytowanej ustawy odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki podlega wykonaniu, zatem istnieją podstawy, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.