II SA/Gd 733/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi M.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa z dnia 14 maja 2008r. nr [...] 2. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Dyrektor Regionalnej Placówki Opiekuńczo – Wychowawczej w G., działając z upoważnienia Marszałka Województwa, decyzją z dnia 14 maja 2008 r., na podstawie art. 81 ust. 1, 2, 8, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz uchwały Sejmiku Województwa z dnia 18 lipca 2005 r., nr [...], w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka przebywającego w [...] w G. ustalił dla M. I. opłatę za pobyt dziecka P. I. w RPOW w G. za okres od 1 stycznia 2006 r. do 30 kwietnia 2008 r. w wysokości 20.612,47 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że P. I., syn M. I., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego (sygn. akt III RNSm 112/06) przebywa w placówce wychowawczo-opiekuńczej od 11 grudnia 2000 r. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 8 lutego 2008 r. ustalono, że matka dziecka pracuje zarobkowo i osiąga dochód w wysokości 2.416,41 zł netto. Dochód w dwuosobowej rodzinie wyniósł zatem 1.208,20 zł, kryterium dochodowe zaś to kwota 702 zł. Następnie organ wyjaśnił zasady ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo wychowawczej, wskazując jednocześnie poszczególne kwoty za dany rok oraz kwotę opłaty po zastosowaniu częściowego zwolnienia określonego w § 2 ust. 2 uchwały nr [...]. Ponadto wskazano, że w toku postępowania nie stwierdzono występowania określonych w § 3 uchwały przypadków w istotny sposób wpływających na sytuację materialną rodziny uzasadniających zwolnienie w większym stopniu z opłaty, tj. niepełnosprawności, długotrwałej choroby, bezrobocia, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych. W odwołaniu od powyższej decyzji M. I. stwierdziła, że ustalona opłata jest dla niej nieosiągalna i abstrakcyjna. Wyjaśniła, że w związku ze swoją trudną sytuacją materialną musiała ponownie zamieszkać z matką, przyjacielem matki i uczącą się siostrą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lipca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 2 uchwały Sejmiku Województwa z dnia 18 lipca 2005 r., nr [...], w sprawie warunków częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka przebywającego w [...] w G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium dokonując oceny wydanej przez organ I instancji decyzji stwierdziło, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i dokładny, w szczególności zwrócono uwagę na sytuację zdrowotną, rodzinną i dochodową oraz na wyniki wywiadu środowiskowego. Nie dopatrzono się w działaniu organu I instancji żadnych uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i w zakresie zastosowanych do jego oceny przepisów prawa. W szczególności organ podkreślił poprawność ustaleń w części dotyczącej osiąganego dochodu, wysokości ponoszonych wydatków, czyli okoliczności będących podstawą ustalenia i oceny prawnej sytuacji odwołującej się. Następnie potwierdzono, że opłata za pobyt dziecka w ośrodku opiekuńczo - wychowawczym oraz opłata po uwzględnieniu częściowego zwolnienia zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały nr [...] zostały ustalone poprawnie. Ponadto dodano, że opłata naliczona została wyłącznie z powodu braku zainteresowania ze strony odwołującej się sprawą pobytu dziecka w ośrodku. W ocenie organu, materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził, że M. I. nie współpracowała przez okres około 2 lat z placówką opiekuńczo wychowawczą, nie stawiała się na wezwania, nie informowała o zmianie swojego miejsca zamieszkania, uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego oraz ustalenie jej sytuacji majątkowej. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. I. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium. W jej ocenie opłata jest niewspółmiernie wysoka do jej obecnych możliwości finansowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z powodów innych niż te, które w niej zawarto. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu uchybienia organów popełnione przy wydawaniu decyzji. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a które nie zostało objęte zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Należy wyjaśnić skarżącej, że sąd administracyjny nie jest władny do rozstrzygania spraw administracyjnych w zastępstwie organów, a zatem w niniejszej sprawie sąd nie mógł orzec odmiennie niż organ zwalniając skarżącą z opłaty w większym stopniu niż uczyniono to w wydanej decyzji. Sąd administracyjny na skutek wniesionej skargi dokonuje jedynie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia uchybień popełnionych przez organy przy wydaniu decyzji i w zależności od charakteru tych uchybień sąd może zaskarżoną decyzję uchylić i wskazać organom jakie błędy popełniły i które powinny wyeliminować w ponownie prowadzonym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie organy ustalając opłatę za pobyt P. I. w placówce opiekuńczo – wychowawczej przyjęły niewłaściwy średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w tej placówce wynikający z przepisów prawa, a w konsekwencji także błędnie ustaliły wysokość zwolnienia z opłaty w sposób niekorzystny dla skarżącej, co zostanie wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia. Bezspornym jest natomiast, że P. I. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego (sygn. akt III RNSm 112/06) przebywa w Regionalnej Placówce Opiekuńczo – Wychowawczej – [...] w G. od dnia 11 grudnia 2000 r. Nakłada to na skarżącą jako jego matkę obowiązek ponoszenia kosztów jego utrzymania w tej placówce do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ) zwanej dalej ustawą. Opłatę ustala, w drodze decyzji administracyjnej, marszałek województwa, który uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby i który jest władny częściowo lub całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby ( art. 81 ust. 4,5 i 8 ustawy ). Konkretyzację warunków udzielania ulgi polegającej na zwolnieniu określa uchwała sejmiku województwa stanowiąca akt prawa miejscowego ( art. 81 ust.6 i 7 ). Zgodnie z obowiązująca uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 18 lipca 2005 r. Nr [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2005 r. Nr [...], poz. [...] na którą powołały się organy rozstrzygające niniejszą sprawę możliwość całkowitego zwolnienia z opłaty przysługuje wyłącznie osobom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ( § 2 ust. 1 uchwały ). Z kolei osoby, których dochód jest wyższy od tego kryterium mogą być częściowo zwolnione z opłaty ( § 2 ust. 2 uchwały ) i wówczas wysokość odpłatności ustalana jest według wzoru: P= [ (D-M ): M] x K x 0,1 gdzie: P – wysokość odpłatności miesięcznie, D – dochód na osobę w rodzinie, M – kryterium dochodowe, K – miesięczny koszt utrzymania dziecka. Dodatkowo zgodnie z § 3 uchwały w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osoby o których mowa w § 2 mogą być częściowo zwolnione z odpłatności w większym stopniu niż określone w § 2 ust. 2 lub całkowicie zwolnione z innych przyczyn niż określone w § 2 ust. 1 o ile nastąpi jedno ze zdarzeń losowych w istotny sposób wpływające na sytuację materialną rodzin: 1. niepełnosprawność, 2. długotrwała choroba, 3. bezrobocie, 4. bezradność w sprawach opiekuńczo – wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych i wielodzietnych. Z powyższej uchwały wynika, że w przedmiotowej sprawie przyznano skarżącej co do zasady zwolnienie częściowe z opłaty stosownie do § 2 ust. 2. W okolicznościach sprawy zdaniem Sądu było to uzasadnione właśnie z uwagi na fakt, iż skarżąca się uczy, dba o swoje wykształcenie i ponosi znaczne koszty z tym związane. Wbrew oczekiwaniom skarżącej organ nie miał podstaw do przyznania jej większego zwolnienia niż to które wynika z § 2 ust. 2 uchwały, a to z uwagi na fakt, iż jej dochód przewyższa kryterium dochodowe wskazane w ustawie o pomocy społecznej i nie występują okoliczności wymienione w § 3 uchwały. Zatem co do zasady organy przyjęły prawidłową podstawę do przyznania skarżącej częściowego zwolnienia z opłaty. Skarżąca musi mieć świadomość, że dopóty dopóki jej dziecko przebywa w placówce opiekuńczo – wychowawczej jest z mocy przepisów prawa obowiązana do ponoszenia opłaty do wysokości tzw. średniego miesięcznego kosztu utrzymania określonego w odpowiednim akcie prawnym. Obowiązek ten może zostać ograniczony bądź zniesiony tylko w wyjątkowych przypadkach określonych w przepisach prawa. Zwolnienie z opłaty nie jest obligatoryjne, co oznacza że właściwy organ ma prawo, a nie obowiązek zastosowania zwolnienia. Organ może zwolnić z opłat pod warunkiem, że osoba zainteresowana spełnia przesłanki określone w przepisach i jest w stanie to udowodnić poprzez złożone przez siebie dokumenty. Innymi słowy osoba zainteresowana musi aktywnie współpracować z organem między innymi poprzez pozostawanie z nim w kontakcie, przedkładanie na wezwanie dokumentów żądanych przez organ. W interesie skarżącej jest wykazanie, że ma ona prawo do częściowego lub całkowitego zwolnienia. Skarżąca nie może oczekiwać, że unikając kontaktu z ośrodkiem ( nie podejmując kierowanej do niej korespondencji i nie informując organu o aktualnym adresie swojego pobytu ) uniknie w ten sposób obciążenia opłatą lub uzyska większe zwolnienie z opłaty. Bardzo dobrze, że skarżąca zabiega o własne wykształcenie i przeznacza na ten cel znaczną część swojego dochodu, nie mniej jednak powinna przede wszystkim liczyć się z obowiązkiem ponoszenia kosztów utrzymania swojego dziecka w placówce finansowanej z dochodów samorządu województwa i na ten cel odkładać stosowne środki. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji do ustalenia opłaty przyjęły za niektóre miesiące ( styczeń – marzec każdego roku ) niewłaściwy tzw. średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w placówce. Stosownie do obowiązujących przepisów średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej ustala w przypadku placówek regionalnych - marszałek województwa, i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca danego roku (art. 86 ust. 7 ustawy). Powyższe ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt wychowanka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Przepisy art. 60 ust. 3-5 stosuje się odpowiednio (art. 86 ust. 7a). Do tego czasu odpłatność za pobyt w placówce ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego (art. 60 ust 3 w związku z art. 86 ust. 7a). Wykonując powyższe przepisy Marszałek Województwa co roku, do końca marca opublikował ogłoszenie, w którym ustalił średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w Regionalnej Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej - [...] w G. ul. [...] w danym roku. W przedmiotowej sprawie organy nie wskazały na jakiej podstawie ustaliły średni miesięczny koszt utrzymania w placówce opiekuńczo wychowawczej w której przebywa syn skarżącej. Nie ulega wątpliwości, że mając na uwadze dyspozycję art. 107 § 3 kpa winny to uczynić. Sąd ustalił jednak, że średni koszt utrzymania dziecka w przedmiotowej palcówce ogłoszony przez Marszałka Województwa w wojewódzkich dziennikach urzędowych wynosił odpowiednio w 2005 r. – 2.600 zł, w 2006 r. – 3.115,00 zł, w 2007 r. – 3.218,00, w 2008 r. – 3.313,00 zł ( vide: Dzienniki Urzędowe Woj. 2005 r., Nr [...], poz. [...]; 2006 r., Nr [...], poz. [...]; 2007 r., Nr [...], poz. [...]; 2008 r., Nr [...], poz. [...] ). Wszystkie obwieszczenia ukazały się w miesiącu marcu danego roku. Zatem stosownie do art. 60 ust. 3 w związku z art. 86 ust. 7a ustawy odpłatność za pobyt w placówce za miesiące styczeń – marzec każdego roku winna być ustalona w oparciu o średni miesięczny koszt utrzymania ustalony w ogłoszeniu z roku poprzedniego. Analizując pod kątem prawidłowości obliczeń decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że odpłatność za każdy rok została ustalona błędnie przy zastosowaniu średniego miesięcznego kosztu utrzymania wskazanego wprawdzie w ogłoszeniu Marszałka ale z pominięciem dyspozycji art. 86 ust. 7a w związku z art. 60 ust. 3 stanowiącego, że do czasu obwieszczenia należy stosować ten koszt ustalony za poprzedni rok. Do czasu bowiem ukazania się ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym podstawą ustalenia odpłatności za pobyt dziecka jest średni miesięczny koszt utrzymania dziecka z roku poprzedniego. W przedmiotowej sprawie organy błędnie ustaliły opłatę, ponieważ nie zastosowały się do przepisów art. 86 ust. 7a w związku z art. 60 ust. 3-5, które stanowią, że ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w palcówce wychowawczo - opiekuńczej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w placówce ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego. Oznacza to, że organ stosując się do powyższego przepisu powinien był zastosować nową stawkę opłaty dopiero od 1 kwietnia danego roku, nie zaś od 1 stycznia. W miesiącach styczeń – marzec każdego roku nie obowiązywały jeszcze stawki na dany rok, albowiem nie zostały jeszcze ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Oznacza to, że organ dokonując ustalenia opłaty za pierwszy kwartał 2006 r., powinien był wziąć pod uwagę średni miesięczny koszt utrzymania ogłoszony w 2005 roku. Dopiero od 1 kwietnia 2006 r. zaczęły obowiązywać nowe stawki opłaty. Innymi słowy organ powinien ustalając opłatę za 2006 r. w okresie styczeń – marzec 2006 zastosować stawki z 2005 r., a za okres kwiecień – grudzień stawki za 2006 r. Opłaty za kolejne lata powinny zostać naliczone analogicznie. Zbyt wczesne zastosowanie nowych stawek spowodowało naliczenie wyższej opłaty, bowiem co roku wysokość opłaty rosła, a tym samym doszło także do nieprawidłowego naliczenia częściowego zwolnienia. Podkreślenia wymaga również, że w decyzji obu instancji nie podano podstaw prawnych obliczenia przedmiotowej opłaty. Czytając obie decyzje strona postępowania nie mogła dowiedzieć się, na podstawie jakich przepisów organ dokonał ustalenia opłaty, nie mogła zatem ocenić, czy opłata została naliczona prawidłowo. Organy nie podały, ani nie zacytowały przepisu art. 86 ust. 7 i 7a w związku z art. 60 ust. 3-5 ustawy o pomocy społecznej. Nie podano również skąd pochodzą ustalenia, co do średniego rocznego kosztu utrzymania. W uzasadnieniu decyzji zacytowano jedynie rok i odpowiadająca mu kwotę, nie podając źródła ich pochodzenia. Brak powyższego wyjaśnienia stanowi naruszenia art. 107 § 3 kpa, który stanowi, że uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podsumowując stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 86 ust. 7a w związku z art. 60 ust. 3-5 ustawy o pomocy społecznej poprzez zastosowanie do ustalenia opłaty nieobowiązujących stawek tzw. średniego kosztu utrzymania dziecka w okresach styczeń – marzec 2006, styczeń-marzec 2007, styczeń-marzec 2008 r. i tym samym dokonując nieprawidłowego ustalenia wysokości całej opłaty, co w oczywisty sposób miało istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta uzasadniała uchylenie wydanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ustali prawidłowo wysokość opłaty z wyeliminowaniem tych uchybień jakie zostały wskazane w niniejszym uzasadnieniu. Dodatkowo organ wyjaśni dokładnie charakter i cel wpłaty 2.500 zł dokonanej przez skarżącą w 2007 r. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że skarżąca uiściła taką kwotę do ośrodka tytułem "dobrowolnych alimentów". Kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia, albowiem skarżąca z tytułu pobytu jej dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej zobowiązana jest do uiszczania opłaty ustalanej stosownie do art. 81 ustawy o pomocy społecznej, a nie alimentów na rzecz placówki.