II SA/Gd 734/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. G., K. M. i K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. A. G., K. M. i K. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2016 r., nr [..]. Zaskarżona decyzja uchyla w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2016 r., nr [..] oraz nakazuje A. G., K. M. i K. M. rozbiórkę wykonanej od strony wschodniej rozbudowy o wymiarach w rzucie poziomym 4,10 m x 2,16 m i nadbudowy o wymiarach w rzucie poziomym 4,10 m x 10,76 m i wysokości 3,38 m budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [..] przy ul. P. w P. Decyzja WINB podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a., art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) w następującym stanie faktycznym. Niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało z urzędu w dniu 7 października 2015 r., wskutek zawiadomienia przez Starostę o rozpoczęciu przez skarżących robót budowlanych dotyczących rozbudowy, nadbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego przed terminem przyjęcia zgłoszenia. PINB ustalił podczas oględzin w dniu 21 października 2015 r., że inwestorami rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] są A. G., K. M. i K. M. Ustalono wymiary wykonanej rozbudowy od strony wschodniej w rzucie poziomym 4,10 m x 2,16 m oraz nadbudowy, również od strony wschodniej, o wymiarach w rzucie poziomym 4,10 m x 10,76 m i wysokości 3,38 m. Przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte według oświadczenia K. M. pod koniec września 2015 r. Ponadto inwestorzy wykonali przebudowę dachu z nową konstrukcją krokwiowo-jętkową. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane PINB: 1) wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego, 2) nałożył na inwestorów w terminie do dnia 29 stycznia 2016 r. obowiązek przedstawienia następujących dokumentów: - zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy i nadbudowy sporządzonego przez osobę posiadającą prawo do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z dnia 22 marca 2016 r. powiadomiono skarżących na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym. Wskutek niewykonania obowiązków nałożonych opisanym postanowieniem, PINB w dniu 11 kwietnia 2016 r. nakazał skarżącym rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [..]. Odwołanie od tej decyzji złożył K. M. wskazując między innymi, że zobowiązuje się do złożenia żądanej dokumentacji. Następnie w kolejnych pismach przedstawił przebieg postępowania przed Starostą w związku ze zgłoszeniem rozbudowy i nadbudowy oraz wcześniejszego postępowania dotyczącego "projektu zamiennego" przedmiotowego budynku mieszkalnego, o dwóch lokalach mieszkalnych, toczącego się w 2014 r. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym WINB opisał przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji, oraz ustalił, że A. G., K. M. i K. M. we wrześniu 2015 r. dokonali opisanej rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wynika z akt skarżący zgłosili Staroście zamiar wykonania "rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..]". Postanowieniem z dnia 25 września 2015 r. starosta zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości. W dniu 1 października 2015 r. skarżący złożyli cztery uzupełnione egzemplarze dokumentacji technicznej. Po stwierdzeniu w dniu 1 października 2015 r., że zgłoszone w dniu 9 września 2015 r. roboty budowlane zostały rozpoczęte przed terminem przyjęcia zgłoszenia, Starosta powiadomił PINB oraz decyzją z dnia 6 października 2015 r. nr [..] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia, ponieważ roboty budowlane zostały już wykonane. WINB przywołał następnie przepis art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, określając wykonane i opisane roboty budowlane jako rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Wskazał organ odwoławczy na przepis art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wyjaśniając, że inwestorzy przystąpili do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych przed terminem 30 dni, w ciągu których właściwy organ może w drodze decyzji wnieść sprzeciw. Ponieważ skarżący przystąpili do wykonywania robót budowlanych przed terminem dla zgłoszenia sprzeciwu, przedmiotowe roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną, dla której właściwe jest prowadzenie postępowania na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, z obowiązkiem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ opisał przebieg procedury legalizacyjnej wskazując na przepisy art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane wyjaśniając, że niespełnienie warunków legalizacji skutkuje obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, na podstawie art. 48 ust. 4 tej ustawy. Ponieważ skarżący jako inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia 19 listopada 2015 r., nie dostarczyli w wyznaczonym terminie określonych w tym postanowieniu dokumentów, rozbiórka jest prawnie uzasadniona. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji uchylającej decyzję PINB i orzekającej na nowo co do istoty sprawy uzasadnione było obowiązkiem doprecyzowania nałożonego obowiązku rozbiórki w odniesieniu do części budynku mieszkalnego, co nie narusza art. 139 k.p.a. Odnosząc się do odwołania wskazano, że samowolą budowlaną jest nie tylko rozbudowa i nadbudowa bez dokonania skutecznego zgłoszenia, ale też przystąpienie do robót budowlanych bez zgłoszenia lub bez pozwolenia. Organ odwoławczy powołał się na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów prawa budowlanego oraz wskazał, że rozbiórka jest konsekwencja niewykonania obowiązków wskazanych w postanowieniu z dnia 19 listopada 2015 r. Jak wynika z treści skargi A. G., K. M. i K. M. wnoszą o ponowną możliwość legalizacji dokonanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego. Powołują się na zasady współżycia społecznego. Twierdzą, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, działka w planie miejscowym jest przeznaczona pod zabudowę i stanowi ich własność, inwestycja nie narusza praw sąsiadów i innych osób, budynek umożliwi zamieszkanie dwóm rodzinom. Wskazali na postępowanie przed Starosta, któremu złożyli dokumentację techniczną. Przyznali, że przystąpili wcześniej do wykonywania robót budowlanych powołując się na nieprzejrzystość i nieznajomość prawa. Przywołują okoliczności związane z ich sytuacją osobistą oraz koniecznością zaciągnięcia zobowiązań finansowych w związku z budową. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji, w granicach sprawy, niebędąc związany zarzutami i wnioskami skargi, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd zaznacza, że wojewódzki organ nadzoru budowlanego w takim zakresie, który był niezbędny dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zgromadził kompletny materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy w następstwie jego wszechstronnej oceny. Tym samym należycie wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Podstawą prawną orzeczonej rozbiórki był przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), a rozbiórka poprzedzona została obligatoryjnym postępowaniem legalizacyjnym, co wynika z akt sprawy i ustaleń organu. Należy wskazać, że organ odwoławczy przyjmując sprawę do rozpoznania w drugiej instancji wskutek odwołania jest zobowiązany do jej ponownego, całościowego i merytorycznego rozpoznania co do istoty sprawy, stosownie do treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego drugiej instancji działał w warunkach tożsamości sprawy rozpoznawanej przez organ pierwszej instancji, procedując w trybie wyznaczonym przez przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, który był również podstawą działań procesowych organu pierwszej instancji. Stąd też żądanie odwołującego skierowane do organu nadzoru budowlanego aby prowadzić wspólnie dwie sprawy dotyczące tego samego budynku, przy czym jedna toczyła się przed organem architektoniczno-budowlanym, a druga toczy się przed organem nadzoru budowlanego nie było zasadne. Brak jest bowiem tożsamości sprawy administracyjnej, mamy do czynienia z różnymi sprawami, toczącymi się przed różnymi organami i na podstawie innych przepisów materialnych. Postępowanie toczące się przed Starostą zakończyło się decyzją o sprzeciwie z dnia 6 października 2015 r. w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..]. Powiatowy organ nadzoru budowlanego wszczął zaś postępowanie w sprawie samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy, zawiadomieniem z dnia 7 października 2015 r., doręczonym stronom w dniu 13 października 2015 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i okoliczności sprawy, postępowanie to zostało wszczęte wskutek przystąpienia przez skarżących do wykonania przedmiotowych robót budowlanych przed terminem dla przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy toczącej się przed Starostą wynikało, że skarżący zgłosili zamiar (data wpływu do organu w dniu 9 września 2015 r.) nadbudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia 25 września 2015 r. (odebranym dnia 29 września 2015 r.) skarżący wezwani zostali do uzupełnienia szeregu braków zgłoszenia, w tym dotyczących kompletności projektu budowlanego, co uzupełnili w dniu 1 października 2015 r. Niemniej jak wynika z niespornych okoliczności sprawy i zostało przyznane przez skarżącego K. M., do wykonania robót budowlanych przystąpili we wrześniu 2015 r. Tak ustalone okoliczności samowolnego przystąpienia do wykonywania robót budowlanych uprawniały organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontrolowanego postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy, która wymagała w pierwszej kolejności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał organy administracji do badania, czy budowa jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych warunków do legalizacji samowoli, organ może orzec rozbiórkę. W postępowaniu legalizacyjnym chodzi o stworzenie inwestorowi (właścicielowi) wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego lub jego części warunków do jego legalizacji, co jest uprawnieniem tych osób, gdy organ nadzoru budowlanego wstępnie ustali, że istnieją warunki do takiej legalizacji. Przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym dla daty wszczęcia niniejszego postępowania (które miało miejsce po dniu wejścia w życie noweli z dnia 20 lutego 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 443 oraz kolejnej noweli zmieniającej – ustawy krajobrazowej - od dnia 11 września 2015 r.) szczegółowo określa przesłanki legalizacji. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu od tego zgłoszenia. Ust. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Ust. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 1; Ust. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Ust. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Kwestionowane decyzje wydane zostały po bezskutecznej procedurze legalizacyjnej, gdyż skarżący nie wykonali obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z dnia 19 listopada 2015 r., doręczonym wszystkim stronom w dniu 26 listopada 2016 r. Nie zostały złożone dokumenty określone w tym postanowieniu, przede wszystkim zaświadczenie wójta gminy o zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani projekt budowlany w 4 egzemplarzach oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania przed drugą instancją, jak wynika z akt, złożone zostało pismo K. M. skierowane do Burmistrza Miasta zwracające się o wydanie zezwalającej na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz pismo burmistrza informujące o położeniu działki nr [..] w strefie oznaczonej symbolem 9 MN w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 20 lutego 2008 r. Nr XVI/159/2008 wraz z kartą dla tego terenu. Pismo to nie jest zaświadczeniem o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, niemniej nawet gdyby organ nadzoru budowlanego uwzględnił treść tego pisma w kontekście zgodności przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy z treścią planu, to jednak pozostałe dokumenty niezbędne dla potrzeb postępowania legalizacyjnego nie zostały przez inwestorów złożone. Skoro skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów dla potrzeb postępowania legalizacyjnego przed organem nadzoru budowlanego, nie pozostawili temu organowi innej możliwości niż orzeczenie rozbiórki. W ocenie sądu zarówno postępowanie organów, jak i podjęte przez nie rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki jest zgodne z prawem. Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie przesłanek nałożenia nakazu rozbiórki wobec bezskuteczności postępowania legalizacyjnego. Sąd nie może uwzględnić argumentów skargi, gdyż postępowanie legalizacyjne przeprowadza organ nadzoru budowlanego. Jeżeli inwestor nie skorzystał z uprawnień w tym postępowaniu, sąd nie może kierować się twierdzeniami skargi co do jakości i prawidłowości wykonanych robót budowlanych, Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, ze zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.