II SA/Gd 735/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. B.-Ś. oraz A. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 1 kwietnia 2009 r. nr [...], nakazał K. B. – Ś. i A. Ś. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. gmina K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 10 czerwca 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 433/09, oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, upomnieniem z dnia 12 sierpnia 2009 r. nr [...], wezwał zobowiązanych do bezzwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało odebrane przez zobowiązanych w dniu 19 sierpnia 2009 r. Następnie, tytułem wykonawczym z dnia 10 czerwca 2010 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanym w dniu 22 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 19 maja 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.), nałożył na K. B. – Ś. i A. Ś. grzywnę w wysokości 10.000 zł. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. W uzasadnieniu organ wskazał, iż grzywnę nałożono w wysokości maksymalnej, w celu przymuszenia zobowiązanych do niezwłocznego wykonania rozbiórki, bowiem uchylają się oni od zrealizowania nałożonego obowiązku. Organ stwierdził, iż musi on dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku a nakładanie grzywny w mniejszej wysokości będzie nieefektywne i niecelowe. Organ wskazał, iż nałożona grzywna nie jest karą, lecz środkiem przymusu, a strona może uniknąć jej zapłaty wykonując obowiązek rozbiórki. Nadto wskazał on na możliwość umorzenia grzywny oraz fakt, iż jest ona środkiem mniej dolegliwym od wykonania zastępczego. Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła K. B. – Ś., domagając się również uchylenia decyzji organu I i II instancji w sprawie przedmiotowej rozbiórki ze względów ekonomicznych i zdrowotnych. Odwołująca się, wskazała, iż wystąpiła o legalizację samowoli budowlanej, jednak postępowanie jest blokowane poprzez nie wydawanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy. Nadto poinformowała ona, że wystąpiła o przekształcenie terenu działki z rolnej na rekreacyjną i nie otrzymała w tej sprawie odpowiedzi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 15 lipca 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż nałożenie grzywny na zobowiązanych w maksymalnej wysokości jest zasadne. Organy nadzoru budowlanego biorąc pod uwagę upływ czasu od wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (która powinna być wykonana niezwłocznie), winny bowiem dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania przedmiotowego obowiązku, zaś nakładanie grzywny w mniejszej wysokości jest niecelowe i nieefektywne. Szczególnie w sytuacji, gdy grzywna może być nałożona tylko jeden raz, jej wysokość winna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Organ wskazał, iż grzywna nie jest karą, a z uwagi na specyficzny charakter polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku. Nadto stanowi ona środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1148/04, organ wyjaśnił, iż nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanych. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji, dostatecznie umotywował celowość prowadzonej egzekucji i wysokość nałożonej grzywny. Ustalając wysokość grzywny organ kierował się zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności oraz postawą zobowiązanych, którzy uchylają się od wykonania orzeczonej rozbiórki. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanych, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego. Skutki prawne dla prowadzonej egzekucji będzie miało dopiero ewentualne wycofanie z obiegu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 kwietnia 2009 r. nr [...]. K. B. – Ś. i A. Ś. wnieśli skargę na powyższe postanowienie. Skarżący domagali się uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia a także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . z dnia 1 kwietnia 2009 r. jak również decyzji Wójta Gminy . z dnia 14 stycznia 2011 r. o odmowie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej. Skarżący wnieśli również o dokonanie kontroli decyzji Starosty Powiatowego . i Wójta Gminy .z 1992 r., zatwierdzającej podział działek w K. poprzez wpis do rejestru ewidencji gruntów i uznanie, że doszło do zatwierdzenia podziału działek o charakterze rekreacyjnym. Skarżący domagali się zakończenia przedmiotowego postępowania administracyjnego z uwagi na dalszą jego bezprzedmiotowość lub zawieszenia postępowania do czasu skontrolowania decyzji wójta Gminy i Starosty Powiatowego z 1992 r. oraz zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Wójta Gminy decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji po złożeniu przez nich ponownego wniosku. Skarżący wnieśli również o przeprowadzenie kontroli oraz uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków o wpisaniu w 2005 r. terenu działek w K.do rejestru zabytków jako "chronionego układu ruralistycznego rowów melioracyjnych". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo, odnosząc się do treści skargi, organ wyjaśnił, iż podnoszone zarzuty nie dotyczą postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący nie wykonali nałożonego na nich ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c). Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.( § 1) Grzywnę nakłada się również jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepienieżnym. (§ 2) W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka jmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy nietrwale związanych z gruntem obiektów budowlanych, a więc obiektów nie będących budynkami, a zatem do ustalenia wysokości grzywny znajduje zastosowanie art. 121 § 2 ustawy. Przepis ten stanowi, iż z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. a stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Przepis ten określa górną granicę grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza dowolności, organ winien zatem uzasadnić wysokość nałożonej grzywny. Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. Organ prawidłowo określił wysokość grzywny w granicach unormowania art. 121 § 2 ustawy, a w zaskarżonym postanowieniu, szczegółowo uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. Dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi mieć zatem świadomość, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Organ wymierzając grzywnę winien także wziąć pod uwagę postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki, upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego decyzją obowiązku. W ocenie Sądu, ustalenie grzywny w wysokości 10 000 zł. jest zgodne z prawem i nie nosi cech niesprawiedliwości czy nieadekwatności. Organy administracji prawidłowo określiły wysokość grzywny kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Od czasu orzeczenia upłynął okres ponad dwóch lat, w którym skarżący mieli obowiązek i możliwość wykonania rozbiórki obu wskazanych w decyzji rozbiórkowej obiektów. Skarżący uchylają się od wykonania nałożonego na nich obowiązku. Z okoliczności sprawy nie wynika, by brak wykonania nałożonego obowiązku był od skarżących niezależny. Wykonanie rozbiórki obiektów, które nie są trwale związane z gruntem, nie jest związane ze szczególnymi trudnościami. Skarżący nie mają woli realizacji treści decyzji i podejmują działania zmierzające do uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku. Z treści wniesionej skargi wynika, iż skarżący w istocie kwestionują orzeczony wobec nich nakaz rozbiórki, którego nie chcą zrealizować. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, iż z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04, wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Skarżący nie muszą uiszczać nałożonej grzywny, mogą oni zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Podniesione w skardze zarzuty, dotyczące orzeczonego nakazu rozbiórki oraz czynności podjętych w celu legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów, nie są uzasadnione. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Okoliczności związane z zasadnością orzeczenia nakazu rozbiórki nie podlegają badaniu w postępowaniu egzekucyjnym i nie mogą stanowić argumentów przemawiających przeciwko nałożeniu na skarżących grzywny ani też argumentów przemawiających za zmniejszeniem jej wysokości. Przeciwnie, fakt kwestionowania nakazu rozbiórki, świadczy o braku woli jego wykonania i konieczności zastosowania grzywny w odpowiednio dolegliwej wysokości. Wskazać należy, iż Sąd w toku niniejszego postępowania nie jest uprawniony do oceny prawidłowości decyzji o nakazie rozbiórki jak i wszelkich okoliczności związanych z jej wydaniem. Ocena taka została już przez Sąd dokonana w wyroku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 433/09, oddalającym skargę K. B. – Ś. i A. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2009 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o nakazie rozbiórki. Sąd nie jest także uprawniony do kontroli jakichkolwiek innych decyzji wydawanych wobec skarżących w sprawie ich nieruchomości ani oceny działań organów administracji z tym związanych. Wbrew przeświadczeniu skarżących, wydanie ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości skarżących bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie niweczyło wydanego nakazu rozbiórki. Zwlekanie przez skarżących z realizacją tego nakazu nie doprowadzi zatem do jego uchylenia. Brak jest w świetle przepisów prawa możliwości legalizacji obiektu, odnośnie którego orzeczony już został nakaz rozbiórki. Uchylenie obowiązku rozbiórki może nastąpić jedynie w razie wyeliminowania decyzji o nakazie rozbiórki z obrotu prawnego w trybie postępowań nadzwyczajnych przewidzianych przepisami k.p.a. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącego w wysokości 10 000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie zasługuje na akceptację. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.