II SA/Gd 736/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek -Rak (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2017r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na pismo w sprawie zmiany sposobu użytkowania oddala skargę. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia z dnia 27 maja 2017 r. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2017 r., nr [..]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 14 marca 2017 r. M. M., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [..], wystąpił do organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania, w trybie art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego położonego w L. przy ul. A., poprzez rozpoczęcie prowadzenia działalności Biura Rachunkowego [..]. Skarżący wyjaśnił, że pomieszczenie, w którym obecnie prowadzona jest działalność biura rachunkowego, wcześniej wykorzystywane było na potrzeby Poczty Polskiej S.A., w którym mieściła się komórka dotycząca uzgadniania dokumentacji telekomunikacyjnej. Według skarżącego, prowadzenie dzielności przez S. S. prowadzi do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu i jego części, co może powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, użytkowych, układu obciążeń, a nawet przekroczenia określonego pułapu uciążliwości. Swój interes prawny w niniejszej sprawie skarżący oparł na przepisie art. 28 k.p.a. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 25 kwietnia 2017 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w oparciu o: wyniki przeprowadzonych w tym samym dniu oględzin lokalu użytkowego w budynku zlokalizowanym przy ul. A., wyjaśnień S. S. oraz przedłożonego rzutu kondygnacji wynika, że nie zostały naruszone warunki określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące: bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne i higieniczno – sanitarne. Z wyjaśnień złożonych w toku oględzin przez S. S. wynika, że biuro rachunkowe prowadzone jest w lokalu nr [..] od 2007 r. i nie wykonywano w nim żadnych robót budowlanych. Pracownicy biura korzystają z sanitariatów zlokalizowanych na wspólnym korytarzu. Na tej samej kondygnacji inne podmioty również prowadzą działalność biurową. W związku z tym stwierdzono brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 71 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 16 maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia zajmowanego przez S. S. w budynku zlokalizowanym przy ul. A. Jednocześnie organ wskazał, że skarżącemu nie przysługuje status strony w niniejszej sprawie. Na powyższe pismo skarżący wniósł zażalenie wskazując, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem, organ w żaden sposób nie wyjaśnił, czy firmie skarżącego należy się przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., zaś odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić tylko ze względu na przeszkody formalne, nie zaś w oparciu o rozstrzygnięcie kwestii merytorycznych. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem dnia 13 września 2017 r. stwierdził jego niedopuszczalność wskazując, że sam fakt, iż organ nie rozpatrzył złożonego przez skarżącego wniosku w formie postanowienia (od którego przysługuje środek zaskarżenia), pozostaje bez wpływu na ocenę zażalenia złożonego na zwykłe pismo informacyjne, jakim niewątpliwie jest pismo Powiatowego Inspektora z dnia 16 maja 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził także, że przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują podstawy do wydawania aktów administracyjnych w zakresie uznania danej osoby za stronę lub pozbawienia tego statusu, natomiast zażalenie na pismo informacyjne o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne. Niezależnie od powyższego organ zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku strony, zgodnie z przepisami k.p.a., w tym ewentualnie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W skardze skarżący zarzucił, że pismo organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia 16 maja 2017 r. należy uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a., bowiem zawiera ono wszystkie istotne elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i 2 k.p.a., tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony biorącej udział w postępowaniu, rozstrzygnięcie (odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego), podpis z podaniem imienia i nazwiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo to zawiera także uzasadnienie faktyczne i prawne stanowiska organu poprzez wskazanie, iż nie stwierdzono podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w myśl przepisów ustawy - Prawo budowlane (art. 71a ustawy), a zatem kompetencji organu. W piśmie tym brakuje jedynie pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Wobec tego, zdaniem skarżącego, obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie, czy wnoszący odwołanie w niniejszej sprawie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a, oraz, skoro organ przyjął, że taki status firmie [..] M. M. nie przysługuje, wyczerpująco wskazać przyczyny, dla których nie przyznał jej takiego przymiotu. Wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył więc art. 7 i art. 77 k.p.a., jak również art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. Błędna kwalifikacja pisma organu pierwszej instancji jedynie jako pisma informacyjnego, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, doprowadziła bowiem do błędnego uznania, iż w tej sprawie skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a to z kolei spowodowało, niezgodne z treścią art. 61a § 2 k.p.a., zastosowanie art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to znaczy z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, co czyni skargę niezasadną. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie organu odwoławczego, wydane w trybie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2017 r. stwierdzające brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu w budynku zlokalizowanym przy ul. A. w L. oraz wyjaśniające, że skarżącemu w tej sprawie nie przysługuje status strony. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten odpowiednio stosuje się również do zażaleń na postanowienia (art. 144 k.p.a.). Pojęcie niedopuszczalności odwołania (zażalenia) nie zostało zdefiniowane w k.p.a., dlatego przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wyłączenie możliwości wniesienia odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym przez przepis ustawowy, czy też w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie. Jeśli chodzi zaś o przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym to należy do nich niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz oczywisty brak legitymacji odwoławczej. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy uznał za niedopuszczalne zażalenie na pismo powiatowego organu nadzoru budowlanego informujące o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w myśl przepisów Prawa budowlanego. Analiza ujawnionych okoliczności niniejszej sprawy oraz treść zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że kwestią sporną jest ocena pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2017 r., w szczególności czy pismo to, mimo że nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., jest postanowieniem. Zaskarżenie bowiem aktu nie będącego decyzją administracyjną bądź postanowieniem w rozumieniu k.p.a. jest niedopuszczalne. Jeżeli chodzi o prawną ocenę pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 maja 2017 r. to zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dość powszechnie przyjmuje się w odniesieniu do decyzji administracyjnej, że akt organu administracji, który nie spełnia wymogów formalnych określonych dla decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.), może być uznany za decyzję administracyjną, jeżeli spełnia cztery podstawowe elementy. Do tych elementów zalicza się oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Jednym z pierwszych orzeczeń, w których przyjęto taką wykładnię, był wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 (OSPiKA 1982/9-10 poz. 169). Tożsama argumentacja, sformułowana w oparciu o elementy składowe określone w art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., odnosi się do postanowień. Oceniając w tym kontekście pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 maja 2017 r. należy zauważyć, że spełnia ono trzy z wymienionych warunków. Zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, adresata pisma oraz jest podpisane przez osobę pełniącą funkcję organu administracji publicznej. W ocenie Sądu nie zawiera ono jednakże wyraźnie określonego rozstrzygnięcia. Nie wskazuje, jak dokładnie rozpoznano wniosek skarżacego i na jakiej podstawie prawnej się oparto. W tym zakresie należy zauważyć, że istotą żądania skarżącego było wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego i podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Powiatowy organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w postaci oględzin nieruchomości uznał, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego. Z przepisów tych wynika, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. W sytuacji, gdy nie wystąpiła żadna zmiana bądź gdy ewentualna zmiana nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych Prawem budowlanym, nadmierną i niedopuszczalną z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego byłaby władcza ingerencja organu nadzoru budowlanego w dotychczasowy sposób użytkowania. W piśmie z dnia 16 maja 2017 r. organ dał właśnie wyraz powyższym ustaleniom. Z treści pisma, w tym z braku wskazania w nim podstawy prawnej, nie wynika, wbrew twierdzeniom skargi, ażeby organ rozstrzygnął w nim formalnie o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organ nie wskazał w tym piśmie jakiegokolwiek formalnego rozstrzygnięcia, które umożliwiłoby jego kwalifikację jako postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. W piśmie z 16 maja 2017 r. o takiej kwestii organ nie rozstrzygnął. Organ administracji, co oczywiste, żądania skarżącego nie uwzględnił, ale także nie rozpoznał go w kontekście zasadności. Stwierdza bowiem, co najważniejsze, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie przepisów Prawa budowlanego. Wobec tego rodzaju stwierdzenia nie sposób przyjąć, że ogólna wymowa pisma, która polega na tym, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania, przesądza o tym, iż zawiera ono rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania. Jest wręcz przeciwnie. Organ administracji, w odpowiedzi na sygnał skarżącego, sprawdził wskazane przez niego okoliczności, i działając z urzędu, stwierdził brak podstaw do prowadzenia postępowania. Tego rodzaju pismo informujące nie podlega zaskarżeniu w trybie przepisów k.p.a. Nie ma bowiem substratu zaskarżenia podlegającego kontroli w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 maja 2017 r. nie jest postanowieniem, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia. W związku z tym zaskarżone postanowienie, którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżącego od tego pisma, jest zgodne z prawem. W ocenie Sądu odmowa uznania pisma z 16 maja 2017 r. za postanowienie nie prowadzi do pozbawienia skarżącego prawa do sądu. Koncepcja czterech minimalnych elementów pozwalających uznać akt organu administracji publicznej, niespełniający wszystkich formalnych wymogów postanowienia, za postanowienie miała na celu właśnie zapewnienie kontroli sądowej takich "nieformalnych" rozstrzygnięć. Jeśli skarżący, który twierdzi, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu i wydania rozstrzygnięcia, może zwalczać bezczynność organu administracji w trybie skargi na bezczynność organu. W sprawie z tej skargi na bezczynność zostanie przesądzone czy należało wszcząć postępowanie administracyjne i czy w związku z tym organ administracji miał obowiązek wydania decyzji kończącej to postępowanie. Wskazać należy, że w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy polecił powiatowemu organowi nadzoru budowlanego rozpatrzyć wniosek skarżącego zgodnie z przepisami k.p.a., w tym ewentualnie art. 61a § 1 k.p.a. Trafnie zatem zwrócił uwagę na potrzebę rozpoznania wniosku skarżacego w sprawie zmiany sposobu użytkowania i rozważenia możliwości formalnego jego zakończenia, zgodnie z przepisami k.p.a. Z przedstawionych względów, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.