II SA/Gd 737/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. C. o wymierzenie grzywny Staroście z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku sądu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. wymierza Staroście grzywnę w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych, 2. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku powołując się na treść przepisu art. 3 §2 ust. 8 oraz art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), podając że przewlekłość postępowania dotyczy Starosty. Skarżący podał, że Starosta zaniechał wstrzymania wykonania swojej własnej decyzji z dnia 30 września 2005r. w sprawie pozwolenia na budowę (inwestycja jest cały czas realizowana, niezgodnie z pozwoleniem na budowę), nadto podniósł, że inwestycja jest kontynuowana niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, a postępowanie w sprawie samowoli budowlanej nie zostało wszczęte. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w sprawie II OSK 563/10 uchylający decyzję Wojewody z dnia 17 lipca 2009r. i Starosty z dnia 12 grudnia 2008r., ustalając, że skarżący jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Pomimo , że w powołanym wyroku NSA zawarł wytyczne co do dalszego postępowania i mimo upływu 5 miesięcy od wydania wyroku, w sprawie nie są podejmowane czynności. Wezwania kierowane do Starosty o zrealizowanie wyroku pozostały bezskuteczne, przy czym Starosta ograniczył się do powołania w sprawie biegłego, nie podejmując innych czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął do organu za pośrednictwem Wojewody w dniu 13 czerwca 2011r. i wobec rozbieżności między skarżącym a organem dotyczącym wykonania projektu budowlanego zgodnie z przepisami, Starosta postanowieniem z dnia 20 lipca 2011r. zadecydował o powołaniu w sprawie biegłego wyznaczając termin na złożenie opinii do dnia 31 sierpnia 2011r. Nadto odnosząc się do wskazanych w skardze zaniechań, organ wskazał, że nie został wniesiony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a kwestia wykonywania robót samowolnie lub z naruszeniem projektu należy do właściwości organu nadzoru, w sprawach tych Starosta nie posiada kompetencji, a organem właściwym jest organ nadzoru. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2011r. skarżący oświadczył, że po wniesieniu skargi do Sądu, Starosta wydał decyzję w sprawie, odmawiając uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 30 września 2005r. Wójt Gminy wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmujące rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z wew. instalacjami: wod.–kan., c.o., elektryczną i odgromową o proj. pow. zab. 55,5m² na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości S., przy ul. S. 2. Ww. decyzja została zmieniona decyzjami z dnia 1 grudnia 2006r. oraz z dnia 11 maja 2007r. W dniu 18 października 2005r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania jako podstawę wskazując art. 145§ 1 pkt 1 i 4 kpa, podnosząc, że bezzasadnie został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu w charakterze strony. Decyzjami z dnia 23 listopada 2005r. oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 12 grudnia 2008r, Starosta odmówił uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę uznając, że wobec treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. pozwolenia na budowę. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Wojewodę w decyzji z dnia 17 lipca 2009r. oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2009r. wydanym w sprawie II SA/Gd 591/09. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011r. (sygn. akt II OSK563/10) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Gd 591/09 oraz decyzję Wojewody z dnia 17 lipca 2009r. i decyzję Starosty z dnia 12 grudnia 2008r. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że J C jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na terenie działki nr [...]. Wskazano, że bez znaczenia jest przy tym na etapie ustalania obszaru oddziaływania obiektu czy wymogi warunków technicznych zostały w ramach rozbudowy spełnione, bowiem kwestia ta powinna być ustalona w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, z udziałem wszystkich stron, w tym również skarżącego. Akta administracyjne zostały zwrócone organowi II instancji, który przekazał je wraz z ww. wyrokiem Staroście przy piśmie z dnia 8 czerwca 2011r. Akta wpłynęły do Starosty w dniu 13 czerwca 2011r. Pismem z 14 lipca 2011 oraz 29 lipca 2011r. 2010 r. skarżący wzywał Starostę do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011r. Następnie skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając organowi przewlekłość w wykonaniu wyroku. Skarżący wskazał na art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a.. Stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże w szczególności strony i sąd, który je wydał. W myśl przepisu art. 286 § 1 i § 2 p.p.s.a., po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powyższego wynika, że wymierzenie kary grzywny organowi administracji może nastąpić w dwóch przypadkach. Po pierwsze w przypadku niewydania przez organ administracyjny rozstrzygnięcia w terminie określonym w wyroku Sądu stwierdzającym bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, w przypadku niewydania przez organ rozstrzygnięcia po wyroku sądu uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku było wymierzenie grzywny z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku sądu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby Sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę. Po pierwsze organ musi pozostawać w bezczynności lub przewlekłości po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, a ponadto strona przed wniesieniem skargi do Sądu musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, obie przesłanki zostały spełnione, dlatego też skarga J. C. zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że skarżący, przed złożeniem skargi do Sądu na niewykonanie wyroku, pismami z dnia 14 lipca 2011r. i 29 lipca 2011r., wezwał Starostę . do wykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 563/10- spełniając tym samym warunek formalny dopuszczalności skargi z art. 154 p.p.s.a. Przepis art. 154 § 1 p.p.s.a wprowadza szczególną sankcję dla organu administracji publicznej za bezczynność lub przewlekłość w rozpoznaniu sprawy, występującą po wydaniu wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem bądź też przewlekłe prowadzenie sprawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie W przypadku wyroku uchylającego wydaną w sprawie decyzję, organ administracji ma obowiązek załatwienia sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., w szczególności zgodnie z §1 - bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przy czym termin do załatwienia sprawy należy w takiej sytuacji liczyć od dnia doręczenia akt organowi. W niniejszej sprawie akta te wraz z wyrokiem NSA zostały doręczone Staroście . w dniu 13 czerwca 2011r. NSA przesądził, kwestię zasadniczą dla rozpoznawanej sprawy, a mianowicie ustalił, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz zawarł wskazania co do dalszego postępowania. W takich okolicznościach stwierdzić należy, że Starosta miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca, a przy uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia akt administracyjnych, tj. od 13 czerwca 2011r. r. W ocenie Sądu, rozpatrywana sprawa mogła być uznana za sprawę szczególnie skomplikowaną, co uzasadniało obowiązek jej rozpatrzenia w terminie dwóch, a nie jednego miesiąca. Z analizy akt sprawy wynika jednak, że po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy Starosta nie podjął stosownych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Od 13 czerwca 2011r. do 20 lipca 2011r. organ nie prowadził żadnych czynności w sprawie, uchybiając w ten sposób ogólnym zasadom postępowania nakazującym organom administracji działanie wnikliwe i szybkie (art. 12 k.p.a.) jak i przepisom o terminach załatwiania spraw. Starosta, wbrew treści art. 36 § 1 i 2 k.p.a., zaniechał przy tym zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Natomiast w dniu 20 lipca 2011r. organ uznając, że w sprawie niezbędne są wiadomości specjalne powołał biegłego w celu sporządzenia opinii dotyczącej zbadania zgodności bądź niezgodności projektów budowlanych z warunkami technicznymi i opisaną w postanowieniu Polską Normą, w tym w szczególności komina i jego wysokości oraz jego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią ( działka nr [...]) w terminie do 31 sierpnia 2011r. Niezależnie od tej okoliczności że czynność dotycząca powołania biegłego została podjęta dopiero w dniu 20 lipca 2011r, to jej podjęcie budzi wątpliwości, a to z uwagi na tę okoliczność, że to organ architektoniczno- budowlany jest organem, który ma obowiązek ustalenia prawidłowości przedłożonych rozwiązań, a w szczególności ustalenia ich oddziaływania na sąsiednie nieruchomości. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się przewlekłości w wykonaniu wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2011r. jak wynika bowiem z oświadczenia skarżącego dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, Starosta wydał decyzję w sprawie. Zgodnie z art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Sąd oceniając zasadność skargi bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Tym samym Sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę, jeżeli w dniu wnoszenia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekle prowadził sprawę i nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika, że żądanie strony skarżącej wymierzenia organowi grzywny miało swą podstawę w art. 154 § 1 p.p.s.a. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd określając wysokość grzywny bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności ( przewlekłości) oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Sąd mając na uwadze powyższe przesłanki wymierzył grzywnę w wysokości 2000zł a nadto uwzględnił okoliczność, że Starosta załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 zł, tytułem zwrotu kosztów stanowiących równowartość uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.