II SA/Gd 738/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi B.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, oddala skargę. B. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2008r. Nr [...], wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i art. 144 Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), którym utrzymało w mocy swoje orzeczenie z dnia 6 maja 2008r. Nr [...], odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu z dnia 9 listopada 2006r. Nr [...]. Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności wskazanych powyżej orzeczeń. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez Kolegium: Po rozpatrzeniu wniosku B. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięciem Nr [...] z dnia 6 maja 2008r. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu z dnia 9 listopada 2006r. Nr [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika i płyty gnojowej, obory oraz stajni na działkach nr [...] i 50 w miejscowości K., gmina K. - gdyż nie narusza ono prawa. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że postanowienie to stanowiło jedynie element postępowania głównego prowadzonego przez Wójta Gminy K., a Starosta, który je wydał nie posiada uprawnień do kontroli legalności postępowania i decyzji Wójta Gminy K., a jedynie mógł zająć stanowisko wyłącznie w kwestii uzgodnienia wynikającego z art. 53 ust. 4 pkt 6 cytowanej wyżej ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Pani B. J. podtrzymała swoje stanowisko w zakresie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia, któremu zarzuciła rażące naruszenie prawa poprzez nieustalenie stanu faktycznego zainwestowania działki nr [...] domagając się tym samym wyjaśnienia jej faktycznej funkcji. Wskazała, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się oczyszczalnia ścieków nie będąca działalnością rolniczą. Według skarżącej prowadzona działalność ściekowa zagraża środowisku. Zarzuciła ponadto nieustalenie właściwych stron postępowania, a także brak udziału w postępowaniu Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz "strony eksloploatującej instalacje ścieków komunalnych i przemysłowych na terenie działki nr [...]". Samorządowe. Kolegium Odwoławcze oceniając ponownie załączony materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie podtrzymały argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 maja 2008r. Przedmiotem postępowania przeprowadzonego przez Starostę Powiatu było wyłącznie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż warunki te dotyczyły gruntu wykorzystywanego na cele rolne. Starosta w toku postępowania stanowiącego integralną część postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy K. nie był uprawniony do dokonywania ustaleń postulowanych przez wnioskodawczynię. Działka nr [...] w m. K. stanowi własność osób fizycznych i zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowią użytki rolne zabudowane. Niewątpliwie płyta gnojowa do składowania obornika oraz zbiornik na gnojowicę stanowią obiekty budowlane służące bezpośrednio do produkcji rolnej, nie zmieniają więc funkcji terenu na którym w przedmiotowej sprawie są zrealizowane. Podnoszone zatem przez odwołującą kwestie rażącego naruszenia prawa w żadnym stopniu nie dotyczą zaskarżonego postanowienia i nie mogą być w niniejszym postępowaniu rozpatrzone, tym bardziej, że argumenty strony zawarte we wniosku nie korespondują z żadną przesłanką stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] i [...] w m. K. inwestycji w skład której wchodziły: płyta gnojowa, zbiornik na gnojowicę, obora i stajnia przez Zarząd Powiatu dotyczyło wyłącznie braku naruszenia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, melioracji wodnych i dróg powiatowych przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienie to nie obejmowało i nie mogło obejmować zgodności projektu decyzji ze wszystkimi obowiązującymi przepisami prawa. Postanowienie uzgadniające wydano w trybie art. 106 k.p.a. w oparciu o art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w swojej istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjętego nie mają samodzielnego bytu prawnego. Dlatego Kolegium uznało, że przedmiotowe postanowienie nie naruszyło prawa, a tym bardziej w stopniu rażącym. Nie zaistniała też żadna inna przesłanka stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia nieważności wymieniona wart. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. B. J. we wniesionej skardze zarzuciła Kolegium naruszenie podstawowych zasad postępowania dowodowego wyrażonych w k.p.a. i rażące naruszenie prawa, poprzez ukrycie stanu faktycznego – tj. rzeczywistej zabudowy działki nr [...] poprzez nieujawnienie zbiornika gminnych ścieków, który znajduje się na tej działce, służącego m.in. do obsługi (składowanie i przetwórnia odpadów) spółki K. Skarżąca podniosła, że Kolegium ignorowało wnioski dowodowe skarżącej oraz nie uwzględniło, iż w dacie wydania orzeczenia przez Kolegium toczyło się postępowanie przed Głównym Inspektorem Sanitarnym w sprawie zabudowy zbiornika ścieków przemysłowych – zbiornikami ścieków gnojowych i płytą gnojową. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podniosła szereg zarzutów niezwiązazanych z przedmiotem postępowania w sprawie nieważności postanowienia Starosty Powiatu z dnia 9 listopada 2006r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie rozważań wskazać należy, że postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca wydane zostało w trybie art. 106 k.p.a. W/w artykuł w § 1 stanowi, iż jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Tego rodzaju postanowienie wydał Starosta Powiatu w postępowaniu z wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w sprawie rozpoznawanej przez Wójta Gminy K.. Starosta był zatem organem współdziałającym uczestniczącym w czynnościach już prowadzonego postępowania administracyjnego. Jako organ właściwy do wydania postanowień uzgadniających w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, był legitymowany do wydania postanowienia w powołanym na wstępie rozważań trybie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art.64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowienia z art. 106 k.p.a. należą do postanowień zaskarżalnych ( zgodnie z § 5 tego artykułu przysługuje na nie stronie zażalenie) a więc mógł zostać wdrożony nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 k. p. a., co też nastąpiło na wniosek skarżącej. Stosownie bowiem do treści art. 126 k. p. a. do postanowień od których służy zażalenie, stosuje się m. in. przepisy art.156 – 159 wydając stosowne postanowienia (zamiast decyzji). Zawierający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 w pkt 2 stanowi, iż organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozważanym tu przypadku kwestia istnienia podstawy prawnej dla wydania postanowienia (ustawowo wymaganego uzgodnienia) przez Starostę Powiatu - z przyczyn wskazanych we wstępnej części rozważań - nie powinna budzić wątpliwości. Jak można wnioskować z treści skargi oraz z treści pism składanych przez skarżącą, domaganie się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia opiera ona na zarzucie rażącego naruszenia prawa wskazując, iż w jej ocenie, uzgodnienie Starosty nie znajdowało podstaw w stanie faktycznym i prawnym, który został przez ten organ wadliwie oceniony, czego skutkiem było wydanie niezgodnego z prawem postanowienia uzgadniającego, co w konsekwencji spowodowało wydanie niezgodnej z prawem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Uznając bezzasadność skargi wskazać należy, iż w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, orzekający w trybie nadzwyczajnym organ nie był władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sprawy zakończonej postanowieniem wydanym przez organ współdziałający w postępowaniu wpadkowym. Zakresem postępowania o stwierdzenie nieważności objęte są wyłącznie przesłanki z powołanego art. 156 § 1 k.p.a.. W ocenie Sądu, żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Powoduje to bezzasadność podnoszonego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm ( por. wyrok NSA z 10 lipca 2007r. II OSK 1032/06 – LEX nr 368207). Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na uchybienie natury procesowej, którego dopuścił się orzekający w sprawie organ a którego nie podnosi skarżąca w zarzutach skargi. Uchybienie o którym wyżej polega na nadaniu pierwszemu z rozstrzygnięć odmawiających stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu formy "decyzji" w sytuacji w której ustawodawca wskazał jako właściwą formę "postanowienia" ( art. 126 k.p.a. in fine). W/w naruszenie przepisu postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy a tylko w takim przypadku, na podstawie przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.), mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięciu wydanemu na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ nadał już właściwą formę procesową. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.