II SA/Gd 738/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. R. i A. R. na decyzję Kolegium Odwoławczego w z dnia 12 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia 17 grudnia 2009 r., nr [...], Burmistrz Gminy, działając w oparciu o art. 46a ust. 7 pkt 4 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150) w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227, nr 227, poz. 1505, z 2009 r., określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatowaniu kruszywa naturalnego ze złoża A zlokalizowanego na gruntach wsi P. w obrębie działki o nr ew. [...] w miejscowości P., gmina, realizowanego przez R. L. B w B. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ określił szczegółowo warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym oraz wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Z uwagi na fakt, że przedsięwzięcie ma charakter lokalny uznano, że nie obowiązują wymagania przeprowadzania procedury postępowania transgranicznego oddziaływania na środowisko. Nałożono na wnioskodawcę obowiązki w zakresie zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza w zakresie przeciwdziałania ujemnym skutkom działalności górniczej. Wskazano jako dopuszczalny do realizacji wariant polegający na eksploatowaniu kruszywa naturalnego ze złoża "A" zlokalizowanego na gruntach wsi P. w obrębie działki o nr ew. [...] w miejscowości P., gmina. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo przedstawiono również przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie wydał w oparciu o postanowienie Starosty z dnia 13 listopada 2009 r., nr [...], uzgadniające realizację przedmiotowego rozstrzygnięcia oraz przy uwzględnieniu ustaleń raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyników przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i M. R., zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 10 k.p.a., art. 46a ust. 7 pkt 4 i art. 56 oraz art. 85 -120a i art. 127 - 136d ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2 004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. z 2005 r. Dz.U. Nr 228, poz. 1847 ze zm.), ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. z 2005 r. Dz.U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a., gdyż w ich ocenie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli m.in., że organ I instancji w toku postępowania nie uwzględnił i nie odniósł się do pisma mieszkańców Sołectwa z dnia 9 marca 2009 r., w którym zwrócono szczególną uwagę na zagrożenia środowiska gruntowo-wodnego mogące powstać na skutek eksploatacji kruszywa prowadzonej spod lustra wody. Tym samym organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 10 k.p.a. Skarżący podnieśli również, że postanowienie uzgadniające Starosty z dnia 13 stycznia 2009 r., nr [...] zostało zaskarżone przez A. i M. R. i dotąd nie zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy, co oznacza, że decyzja Burmistrza Gminy została wydana w oparciu o nieprawomocne postanowienie uzgadniające. Tym samym organ naruszył art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 lipca 2010 r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że sporządzony w sprawie w 2007 r. "Raport o oddziaływaniu na środowisko eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża A w miejscowości P., działka nr [...] (część), Gm., Powiat, woj.", uzupełniony w 2008 r. o badanie wpływu planowanej inwestycji na wody podziemne ujmowane w studniach w sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz możliwego osuszania terenów upraw polowych w sąsiedztwie złoża, spełnia wymogi określone w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z treści Raportu eksploatacja kruszywa ze złoża A w niewielkim stopniu wpłynie szkodliwie na środowisko, jeżeli prowadzona będzie zgodnie z dokumentami geologicznymi opracowanymi dla tego złoża oraz obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie autorów raportu wpływ projektowanej eksploatacji ograniczy się tylko do powierzchni terenu górniczego. W odniesieniu do zarzutów skarżących Kolegium stwierdziło, że realizacja planowanego przedsięwzięcia w żaden sposób nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla złoża "A", w tym również dla terenu działki nr [...] (i powstałej z jej podziału działki nr [...]) w miejscowości P.. W procedurze sporządzania planu uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W obowiązującym planie miejscowym zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 24 kwietnia 2009 r., teren lokalizacji planowanego przedsięwzięcia po zakończeniu eksploatacji przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową (oznaczony symbolem: PG/./MN), zieleń urządzoną (PGZU), oraz drogi wewnętrzne niezbędne do ich obsługi (PG.KDW). W tym przypadku nie ma potrzeby określania kierunku rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego. Równocześnie, zgodnie m. in. z zapisami obowiązującego planu miejscowego wyznaczono filar ochrony (w planie miejscowym mówi się o pasie ochronnym) od drogi oraz terenów rolnych innych właścicieli gruntów. W Raporcie wskazano, że w analizach nie przewiduje się niekorzystnego oddziaływania funkcjonowania kopalni na wartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej na terenach bezpośrednio przyległych od kopalni. W odniesieniu do braków Raportu w zakresie analizy dynamiki przepływu wód podziemnych i powierzchniowych oraz braku parametrów hydrogeologicznych wyjaśniono, że nigdy nie są obliczane w czasie sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. W Raporcie wskazano, że w wyniku prowadzenia prac górniczych w szeregu studniach kopanych w sąsiedztwie kopalni poziom wody może ulec zmianie i staną się one bezużyteczne. Wymieniony w skardze C nr [...] "[...]" charakteryzuje się bardzo dobrą ochroną ujmowanych warstw wodonośnych poprzez miąższową warstwę osadów trudno przepuszczalnych i eksploatacja kopalni nie będzie źródłem jego zagrożenia. Przebiegający przez teren lokalizacji planowanego przedsięwzięcia rów melioracyjny (okresowo wypełniony wodą) zostanie zlikwidowany. Podkreślono, że opinia hydrogeologiczna dotycząca warunków hydrogeologicznych w strefie oddziaływania projektowanej kopalni kruszywa naturalnego na wody powierzchniowe i podziemne wraz z oceną potencjalnych zagrożeń, jaka została dołączona do raportu stanowi jego integralną cześć podobnie jak "Ocena uciążliwości akustycznej związanej z eksploatacją kruszywa naturalnego "A" działka nr [...] w gminie Ż.". W odniesieniu do zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż została wydana w oparciu o powyższe dokumenty i przy szerokim udziale społeczeństwa, albowiem przeprowadzono rozprawę administracyjną i rozpatrzono wnioski stron. Niezasadny jest zarzut wydania decyzji, bez uprzedniego rozpatrzenia zażalenia stron na postanowienie Starosty z dnia 13.11.2009 r. nr [...] w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "A" na działce nr [...] w miejscowości P. w gminie Ż.. Biorąc pod uwagę treść przepisu art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), organ I instancji słusznie założył, że organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na ww. postanowienie, będzie zobowiązany na mocy tego przepisu do umorzenia postępowania zażaleniowego, bądź stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia. Zgodnie z cytowanym przepisem na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie. Kolegium wyjaśnia, że postanowieniem z dnia 12 lipca 2010 r. sygn. akt 5306/09, stwierdziło niedopuszczalność wniesienia zażalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyli A. i M. R. wnosząc o uchylenie zakażonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący powtórzyli zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazali, że pozbawiono ich możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie, uniemożliwiając tym samym dołączenie dodatkowych dowodów i oświadczeń na poparcie swoich twierdzeń. Skarżący podnieśli, iż realizacja planowanej inwestycji naruszy ich interesy prawne jako właścicieli działki sąsiedniej o przeznaczeniu rolniczym, powodując zmniejszenie dochodowości produkcji rolnej i obniżenie wartości ich działek. W ich ocenie ustalenia raportu i opinii specjalistycznych sporządzonych w sprawie nie są miarodajne, dlatego też wskazane byłoby przeprowadzić opinie bezstronnych ekspertów z zakresu rolnictwa powołanych z urzędu przez organ ponownie rozpoznający sprawę. Skarżący wskazali nadto na mylne posługiwanie się numeracją działki objętej inwestycją: Raport posługuje się nr [...], a decyzja Burmistrza nr [...]. Zwrócono również uwagę na mylne określenie lokalizacji inwestycji w stosunku do rzeki R., która jest w odległości 1800 m, a nie 20 km. W decyzji pominięto kwestie bezpieczeństwa ruchu i zagrożeń dla bezpieczeństwa mieszkańców w związku ze wzmożonym ruchem ciężkich pojazdów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpierając sformułowane w skardze zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa. Wbrew zarzutom skargi organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.). Stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.), przesłankami uchylenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie przez sąd: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, żadna z ww. przesłanek w sprawie nie wystąpiła. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), albowiem zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli przed dniem 15 listopada 2008 r., a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, co do zasady, przepisy dotychczasowe, czyli ustawę Prawo ochrony środowiska. Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "A" wszczęto wnioskiem z dnia 14 września 2007 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W świetle obowiązujących w dacie orzekania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na planowaną inwestycję przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) przedmiotowa inwestycja, zakwalifikowana jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko, dopuszczalna była po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Procedura podjęcia tej decyzji przewidziana jest w rozdziale 2 zatytułowanym "Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć". W myśl art. 56 ust. 1b ustawy Prawo ochrony środowiska właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach uwzględniając uzgodnienia organów, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane, o których mowa w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane oraz wyniki przeprowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa, o którym mowa w art. 53 ustawy. Z dyspozycji wskazanego przepisu wynika, iż w procesie wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych organ administracji powinien kierować się warunkami określonymi na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy przez organy uzgadniające oraz wynikami postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko oraz wnioskami i uwagami zgłoszonymi przez społeczeństwo w tych postępowaniach, w których jego udział został przewidziany. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji dokonał szczegółowej analizy mających zastosowanie w sprawie przepisów ww. ustawy. Wskazał na wynikające z nich warunki konieczne do wydania decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatowaniu kruszywa naturalnego ze złoża "A" i uznając, że warunki te zostały spełnione, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu II instancji w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności wniosków zawartych w złożonym Raporcie oddziaływania na środowisko) należało uznać za zgodną z prawem. Wskazać w tym miejscu należy, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 24 kwietnia 2009 r. przewidziana została lokalizacja planowanego przedsięwzięcia (kopalnia kruszywa naturalnego). Określone też zostały ograniczenia w realizacji (pas ochronny od drogi oraz terenów rolnych innych właścicieli gruntów). Po zakończeniu eksploatacji złoża teren przeznaczony został w planie pod zabudowę mieszkaniową, zieleń urządzoną oraz drogi wewnętrzne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 771 ze zm.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie można zatem właścicielowi nieruchomości odmówić prawa zagospodarowania jej w sposób ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z faktu, że inwestycja zaliczona została do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie wynika jeszcze, że jest to inwestycja szczególnie szkodliwa dla środowiska lub mogąca w stopniu istotnym pogorszyć stan środowiska. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego i jest rozstrzygnięciem prejudycjalnym dla dalszych etapów postępowania związanych z realizacją przedsięwzięcia. Jej warunki są wiążące tak w zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska, jak i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w okresie eksploatacji złoża. Nie jest więc uzasadniony zarzut skargi, że utrzymanie decyzji organu I instancji pozbawiło skarżących zabezpieczenia "uzasadnionych interesów prawnych i faktycznych". Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną środowiska uregulowane jest w ustawie Prawo ochrony środowiska, jak również w aktach prawnych odrębnych zawierających przepisy regulujące realizację zamierzeń inwestycyjnych, w tym również przepisy dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (np. Prawo budowlane). Ochrona ta wynika również z regulacji zawartych w kodeksie cywilnym wiążących się z wykonywaniem prawa własności przez właściciela nieruchomości. Nie są uzasadnione także pozostałe zarzuty skargi. Sąd nie bada celowości realizacji przedsięwzięcia, którego dotyczy decyzja. Przeznaczenie terenu, a w konsekwencji jego zagospodarowanie, określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia mają charakter prawa obowiązującego na danym terenie. Wynikający z powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska tryb postępowania związany ze sporządzeniem Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został w rozpoznawanej sprawie wyczerpany. Organ dokonał oceny tego dowodu i wyraził swoje stanowisko w zakresie jego treści. Nie znajduje zatem uzasadnienia żądanie przez skarżących przeprowadzenia dowodu polegającego na wypowiedzeniu się w ww. materii specjalisty z zakresu rolnictwa, czy też zwróceniu się przez organ do uczelni lub instytutu naukowego o wydanie opinii. W ocenie Sądu nie miało miejsca naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem na etapie postępowania odwoławczego nie przeprowadzono żadnych dodatkowych dowodów. Oparto się wyłącznie na analizie materiału dowodowego zgromadzonego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, z którym skarżący zostali już wówczas prawidłowo zapoznani. Po złożonym odwołaniu skarżący mogli bez przeszkód realizować swoje uprawnienie do czynnego udziału w postępowaniu przeglądając zgromadzony materiał dowodowy bądź zgłaszając swoje uwagi do sprawy. W odniesieniu do zarzutu braku tożsamości numerów działki, na której zlokalizowana jest planowana inwestycja stwierdzić należy, iż kwestia ta była przedmiotem wyjaśnienia zawartego w piśmie inwestora z dnia 15 października 2009 r. Wynika z niego, że działka nr [...] w wyniku podziału geodezyjnego uzyskała nr [...]. Natomiast błędne oznaczenie działki w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wynikało z popełnienia oczywistej omyłki pisarskiej i zostało sprostowane. Nie stwierdzając naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji, w świetle przesłanek wskazanego na wstępie rozważań art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.