II SA/Gd 738/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Skarga B. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W związku z pismem skarżącego, właścicielem mieszkania nr [..], z dnia 1 czerwca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania pionu instalacji kanalizacyjnej na strychu budynku przy ul. W. w S. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że na kondygnacji poddasza (strych), przy skrajnym (południowym) kanale trzonu kominowego usytuowanego w południowo – wschodnim narożniku budynku, stwierdzono wykonanie od poziomu stropu pomiędzy 3 piętrem i strychem nowego odcinka odpowietrzenia pionu kanalizacji sanitarnej i wyprowadzenie go ponad dach. Odpowietrzenie wykonano z rury PCV zaizolowanej termicznie i wyprowadzono ponad dach w przestrzeni między krokwiami, bez ingerencji w elementy konstrukcyjne dachu, gdzie zostało zakończone wywiewką według systemu pokrycia dachu. Odpowietrzenie to wykonano na przedłużeniu istniejącej rury ocynkowanej Ө50, która wyprowadzona była ze stropu na kondygnacji poddasza. Inwestorem wykonanych robót była Wspólnota Mieszkaniowa a prace związane z montażem rury PCV wykonano w maju 2018 r. i są zakończone. Decyzją z dnia 5 listopada 2018 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego odcinka instalacji kanalizacyjnej (odpowietrzenie pionu) na poddaszu budynku przy ul. W. w S. do stanu zgodnego z prawem. Jednakże, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 kwietnia 2019 r., nr [..], uchylił powyższą decyzję i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania, podkreślając, że roboty budowlane zostały wykonane wewnątrz budynku znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 października 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), nakazał D. P. (właściciel lokalu nr [.].), A. B. i M. B. (właściciele lokalu nr [..]), jako inwestorom wykonanych robót budowlanych, rozbiórkę instalacji kanalizacji sanitarnej (odpowietrzenie pionu) na kondygnacji poddasza (strych), przy skrajnym (południowym) kanale trzonu kominowego usytuowanego w południowo – wschodnim narożniku budynku przy ul. W. w S., tj. rozbiórkę rury PCV zaizolowanej termicznie wykonanej od poziomu stropu pomiędzy 3 piętrem strychem i wyprowadzonej ponad dach, wraz z wywiewką w dachu. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli D. P., M. B. i A. B. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji z dnia 9 października 2019 r. (punkt 1 decyzji) i orzekł o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego odcinka instalacji kanalizacyjnej (odpowietrzenie pionu) na poddaszu budynku przy ul. W. w S. do stanu zgodnego z prawem (punkt 2 decyzji). W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 110 k.p.a., poprzez odstąpienie od jednoznacznego, wnikliwego zbadania treści załączonych do akt dokumentów, ich pominięcie, niezałączenie do akt dokumentów, odrzucenie wszystkich wniosków dowodowych składanych przez skarżącego oraz pominięcie kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niczym nie uzasadnione odstąpienie od ustaleń i ocen poczynionych w postępowaniu dnia 19 kwietnia 2019 r., niezrozumiałe wyjęcie z akt prawomocnego postanowienia Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania a tym samym rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 2); - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia dlaczego nie uwzględniono argumentów skarżącego; - art. 3 pkt 7 i 8, art. 4, art. 29 ust. 4 pkt 2, art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, poprzez pominięcie, że roboty budowlane dotyczyły części wspólnych budynku i zostały wykonane bez zgody skarżącego i właściwych organów – konserwatora zabytków, błędne przyjęcie, że nastąpiło jedynie odtworzenie stanu pierwotnego, a tym samym pominięcie stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2021 r. uczestnicy postępowania: D. P., W. P., D. P., M. B., A. B. i M.W. – K. wnieśli o oddalenie skargi w całości ze względu na bezzasadność skargi i utratę przez skarżącego legitymacji skargowej, podkreślając, że skarżący umową sprzedaży z dnia 22 grudnia 2020 r. zbył prawo własności lokalu mieszkalnego nr [.]., zlokalizowanego w S. przy ul. W. na rzecz M. W. - K. Aktualnie skarżący nie jest już właścicielem ani współwłaścicielem żadnego z lokali w budynku przy ul. W. w S., jak również nie jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej. W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2021 r. skarżący przyznał, że w dniu 22 grudnia 2020 r. sprzedał swoje mieszkanie położone w S. przy ul. W. Skarżący oświadczył przy tym, że podtrzymuje swoją skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z § 2 art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Innymi słowy postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym. Niewykazanie owego związku skutkuje uznaniem, że podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia. Wskazać przy tym należy, że badania legitymacji skargowej sąd dokonuje niezależnie od kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji (strona, uczestnik) i nie jest związany rozstrzygnięciami w tym zakresie. Oznacza to, że sąd - badając skargę, dokonuje ponownej oceny, czy przedmiotowa sprawa dotyczy interesu prawnego skarżącego. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 247/06, LEX nr 342607). Co za tym idzie, sąd nie może opierać się w tym względzie wyłącznie na ustaleniach organów administracji publicznej orzekających w sprawie w obu instancjach. Wniesienie skargi do sądu przez osobę, którą organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i do której skierował decyzję administracyjną, nie przesądza o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym nie zwalnia sądu z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym. Interes prawny we wniesieniu skargi powinien być bowiem rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi, a zaskarżonym aktem lub czynnością (tak NSA w wyrokach: z dnia 18 września 2007 r., sygn. II OSK 1225/06, LEX nr 360339; z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1717/06, LEX nr 4133327; z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 357/05, LEX nr 194900; WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 936/12, LEX nr 1303051; zob. także T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 122-123). Wskazać zatem należy, że pojęcie strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, niekiedy może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. To z kolei oznacza, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu, niemającego legitymacji procesowej jako strony (tak NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2013 r., I OSK 478/2013 r., LEX nr 1372097). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub o zwolnienie z nałożonego obowiązku. Legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. A zatem, zaskarżona do sądu decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 198/06, LEX nr 283599). Co więcej, skoro strona musi mieć interes prawny w sprawie, to interes ten musi być aktualny w ciągu całego postępowania, a zatem badanie legitymacji następuje na każdym etapie postępowania zarówno administracyjnego, jak też sądowoadministracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący był uczestnikiem postępowania administracyjnego dotyczącego budynku przy ul. W. w S., jako właściciel jednego z lokali znajdujących się w tymże budynku i współwłaściciel niewydzielonych części. Nie ulega zatem, że był w związku z tym uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekającą o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego odcinka instalacji kanalizacyjnej (odpowietrzenie pionu) na poddaszu budynku przy ul. W. w S. do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania sądowego nastąpiła jednakże zmiana istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności, a mianowicie skarżący umową sprzedaży z dnia 22 grudnia 2020 r. zbył prawo własności lokalu mieszkalnego nr [..], zlokalizowanego w przedmiotowym budynku mieszkalnym położonym S. przy ul. W. W konsekwencji zbycia lokalu doszło, w ocenie Sądu, do utraty przez skarżącego legitymacji skargowej. Wskazać bowiem należy, że ustalenie stron postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wobec braku stosownej regulacji w ustawie - Prawo budowlane, odbywa się na zasadach ogólnych, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc przymiot strony przysługuje podmiotowi, któremu przepisy prawa przyznają interes prawny. Interes prawny musi być konkretny, indywidualny i sprawdzalny obiektywnie. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99, htttps://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą interesu prawnego jest zatem jego związek z normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który oznacza, że określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale jego zainteresowanie nie może uzyskać ochrony wynikającej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Dla stwierdzenia, iż dany podmiot winien być stroną postępowania, konieczne jest zatem wskazanie normy prawnej, z jakiej wywodzi on ochronę swojego interesu w konkretnej sprawie. Interes prawny skarżącego w sprawie dotyczącej nałożenia, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na poddaszu budynku przy ul. W. w S. do stanu zgodnego z prawem wynikał z przysługującego skarżącemu prawa własności lokalu znajdującego się w tym budynku. W konsekwencji zbycia prawa własności lokalu skarżący utracił interes prawny w niniejszej sprawie i legitymację skargową, co spowodowało konieczność oddalenia wniesionej przez skarżącego skargi. Rozpoznanie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw (prawa własności) i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Wprawdzie interes prawny do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. ma szerszy zakres od interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem wynikać może z norm o charakterze proceduralnym, bądź też norm ustrojowych, jednakże w okolicznościach przedmiotowej sprawy, jedynie ustalenie, że skarżący ma w sprawie interes prawny, wywiedziony z normy prawa materialnego, mogłoby skutkować przyznaniem mu legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazać przy tym należy, że aktualny właściciel zbytego przez skarżącego lokalu przystąpił do niniejszego postępowania po stronie uczestników postępowania, wnosząc wraz z nimi o oddalenie wniesionej przez skarżącego skargi z powodu utraty legitymacji skargowej. Brak było przy tym podstaw do uznania nowego właściciela lokalu za podmiot uprawniony do rozporządzania skargą, tym bardziej, że skarżący podtrzymał skargę wywodząc, że w dalszym ciągu jest uprawniony do domagania się wydania przez sąd administracyjny merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W takiej zaś sytuacji, Sąd zobowiązany był do dokonania oceny interesu prawnego skarżącego. Negatywny wynik tej oceny doprowadził do oddalenia skargi bez dokonywania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie materialnoprawnej przesłanki, jaką jest brak legitymacji do wniesienia skargi, skutkuje bowiem oddaleniem skargi, a w takiej sytuacji niedopuszczalne jest rozpatrywanie zarzutów podniesionych w skardze. Utrata wynikających z prawa przysługującego do nieruchomości uprawnień o charakterze materialnoprawnym pociąga za sobą wygaśnięcie legitymacji skargowej, o której mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., czyli prawa żądania oceny zaskarżonego aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3005/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).