II SA/Gd 738/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. L. i F.L. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 września 2021 r. nr LX/432/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Mosty gmina Kosakowo, na zachód od ulicy Gdyńskiej 1. stwierdza nieważność § 18 ust. 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do karty terenu 4.MN obejmującego część działki nr 1150/13 stanowiącej własność skarżących J. L. i F. L. oraz § 18 ust. 8 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do kart terenu 5.ZP i 6.ZP obejmujących część działki nr 1148/13 stanowiącej własność skarżących J. L. i F. L., 2. zasądza od Rady Gminy Kosakowo solidarnie na rzecz skarżących J. L. i F. L. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. L. i F. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Kosakowo nr LX/432/2021 z dnia 29 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Mosty gmina Kosakowo, na zachód od ul. Gdyńskiej, zaskarżając ją w części dotyczącej § 18 ust. 5 pkt 1 w zakresie przeznaczenia całego terenu działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, w układzie wolnostojącym, oraz § 18 ust. 8 pkt 1 w zakresie przeznaczenia części terenu działki nr [...] na tereny zieleni urządzonej. W konsekwencji skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zakresie § 18 ust. 5 i ust. 8 w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...], ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Skarżący zarzucili uchwale naruszenie: 1. art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że rada gminy może dowolnie kształtować sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem; 2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich - zmianę przeznaczenia znacznej części terenu działki nr [...] z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej na tereny zieleni urządzonej; 3. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich - zmianę przeznaczenia części terenu działki nr [...] z terenów zabudowy usługowej na tereny zabudowy mieszkaniowej; 4. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, w szczególności w zakresie przeznaczenia terenów. Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami działek nr [...] oraz nr [...], położonych w Mostach, w gminie Kosakowo, objętych zaskarżonym planem miejscowym. Jak wskazali, uchwała dotyczy bezpośrednio ich uprawnień, bowiem wskutek podniesionych przez nich uchybień, sposób zagospodarowania ww. nieruchomości został ograniczony. Wskazano, że w świetle zaskarżonego planu miejscowego działka nr [...] położona jest na obszarach oznaczonych symbolami 5.ZP, 6.ZP, 6.MN oraz 10.KDD, zaś na podstawie wcześniej obowiązującej na tym terenie uchwały Rady Gminy Kosakowo nr XLIII/74/2009 z dnia 28 października 2009 r., działka ta znajdowała się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej (tereny 53.MN i 54.MN). Zdaniem skarżących, obecnie przyjęte rozwiązania w zakresie przeznaczenia działki nr [...] pod tereny zieleni urządzonej, są sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, które z całą pewnością nie przewiduje na terenie działki skarżących wyraźnie wyodrębnionego terenu zieleni. Jak wskazano, zgodnie ze studium działka nr [...] była przeznaczona pod tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej, zabudowa jednorodzinna. Jednocześnie studium przewiduje na terenie miejscowości Mosty tereny zieleni urządzonej rekreacji i sportu oraz tereny usług turystyki i sportu z dużym udziałem zieleni w niedalekiej odległości od działki skarżących. Ponadto, przeznaczenie działek na funkcje zabudowy mieszkaniowej zgodnie z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozwalało (i gwarantowało) zachowanie na znacznej części nieruchomości istniejących zalesień, podczas gdy zaskarżona uchwała przewiduje na tym terenie m.in. place zabaw, terenowe urządzenia turystyczne, rekreacyjne i sportowe (np.: siłownie zewnętrzne, miejsca do jazdy na deskorolce lub na rolkach typu "skatepark", rowerowe place zabaw typu "pumptrack"), których realizacja wiąże się z likwidacją terenów leśnych. Skarżący wskazali, że aktualnie ich nieruchomość jest w całości zalesiona, a poprzez przeznaczenie w zaskarżonej uchwale większości działki na tereny zieleni publicznej, zostali oni de facto wywłaszczeni z większości gruntów wchodzących w skład działki nr [...]. Zaznaczyli przy tym, że z art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Nie ulega zaś wątpliwości, iż na nieruchomości skarżących, zgodnie ze studium gminy Kosakowo, nie została zaplanowana żadna inwestycja publiczna, np. park. W konsekwencji, zdaniem skarżących, ustalenia planu należy uznać za nie tylko rażąco godzące w prawo własności skarżących, lecz również naruszające przepisy studium. Ponadto skarżący podnieśli, że działka nr [...], obecnie oznaczona jako teren 4.MN, w świetle uchwały Rady Gminy Kosakowo nr XLIV/82/2017 z dnia 31 sierpnia 2017 r., była w części przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Skarżący posiadali bowiem plany inwestycyjne związane z prowadzeniem na części działki usług niezakłócających funkcji mieszkaniowej. Zaskarżony plan całkowicie zaś pomija, znane wcześniej Radzie Gminy, plany skarżących w tym zakresie, bowiem uchwała nie dopuszcza obecnie na tym obszarze nieuciążliwych usług nawet jako funkcji towarzyszącej zabudowie jednorodzinnej i nie sposób pogodzić zapisów planu z jakąkolwiek zabudową usługową. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Kosakowo wniosła o jej oddalenie w całości. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że działka nr [...] w Mostach ma powierzchnię 2.34 ha i w całości jest działką leśną - stanowi użytek LsVI, porośnięty całkowicie drzewami. W zaskarżonej uchwale uwzględniono zaś przede wszystkim istniejący sposób zagospodarowania działki, a także wymagania przepisów zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. i mając na uwadze prawo własności, a także istniejący sposób zagospodarowania nieruchomości oraz przeznaczenie działki, wskaźniki i parametry zabudowy w miejscowym planie obowiązującym do czasu wejścia w życie planu zaskarżonego, część działki nr [...] o powierzchni ok. 4340m2 przeznaczono w nowym planie na cele nieleśne, tj. na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - tereny oznaczone jako 6.MN. Odnosząc się do zarzutu nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich wskazano, iż zmiana planu miejscowego miała na celu zapewnienie właścicielom wyodrębnienia z działki nr [...] powierzchni przeznaczonej stricte pod zabudowę, a tym samym ochronę obszarów istniejącej zieleni, w tym drzew wysokich, stanowiących niezaprzeczalny walor miejscowości oraz cenny bufor przyrodniczy dla istniejącej, kształtującej się wokół zabudowy. Jak wynika zaś z porównania poprzedniego planu miejscowego z obecnie obowiązującą uchwałą, powierzchnia przeznaczona stricte pod zabudowę na działce nr [...] została zwiększona i zaprojektowana w sposób umożliwiający wydzielenie 5 działek o powierzchni min. 800 m2, bez ograniczeń w zabudowie spowodowanych zachowaniem wymaganej odległości projektowanej zabudowy od lasu, wynikającej z przepisów odrębnych, w tym przeciwpożarowych. W planie przewidziano ochronę istniejących na działce terenów zadrzewionych, które wpływają bardzo korzystnie na krajobraz osiedla oraz wzbogacają system terenów biologicznie czynnych. Ponadto, jak wskazano, zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium. Wyjaśniono, że w okresie sporządzania zaskarżonego planu obowiązywało studium przyjęte uchwałą nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r., w którym działka nr [...] znajdowała się na terenach, gdzie ustalono następujące kierunki rozwoju przestrzennego: tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej - zabudowa jednorodzinna. Jednak, jak wskazał pełnomocnik organu, funkcja dominująca nie oznacza funkcji wyłącznej (jedynej) na danym obszarze. Funkcja mieszkaniowa najczęściej uzupełniana jest bowiem funkcją zieleni. Następnie pełnomocnik organu przywołał ustalenia studium dotyczące zasad kształtowania zieleni i urządzeń sportu i wypoczynku, z których wynika powinność dążenia do stworzenia zieleni wypoczynkowej z odpowiednimi do tego urządzeniami, przy czym tereny leśne i zielone powinny wnikać w tkankę zurbanizowaną (zabudowę jednorodzinną, usługową). Zdaniem pełnomocnika organu, wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 18 ust. 5 pkt 1 w zakresie przeznaczenia całego terenu działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową w układzie wolnostojącym, jest niezasadny, gdyż skarżący nie mają legitymacji do jego podniesienia, co wynika z faktu, iż uchwała w § 18 ust. 5 pkt 1 dotyczy terenów zlokalizowanych poza działką nr [...]. Działka nr [...] znajduje się w granicach karty terenu 2.MN i 4MN, której dotyczy § 18 ust. 1 pkt 1 uchwały, nie zaś zaskarżony § 18 ust. 5 pkt 1. W odniesieniu do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego gminy na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich pełnomocnik organu wskazał, że dokonano zmiany przeznaczenia części terenu działki nr [...] z terenów zabudowy usługowej na tereny zabudowy mieszkaniowej, jednak część działki nr [...] o powierzchni około 0.72 ha w poprzednim planie z 2017 r. nie była usługowa, tylko mieszkaniowo-usługowa. Na działce prowadzona miała być działalność nieuciążliwa i pod tym warunkiem Rada Gminy Kosakowo zgodziła się część działki przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniowo-usługową zmieniając poprzedni plan miejscowy, w którym działka w całości była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jak wskazano, działka nr [...] znajduje się w oddaleniu od głównych szlaków komunikacyjnych, przez co nie ma właściwego dostępu do terenu usługowego. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że powrót do ustaleń planu sprzed zmiany dokonanej w 2017 r. wynikał z uciążliwości prowadzonej działalności na działce nr [...], obsługiwanej ciężkim sprzętem i maszynami budowlanymi, z powodu której wpływały liczne skargi sąsiadów i okolicznych mieszkańców oraz miały miejsce interwencje Straży Gminnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Jednakże, zdaniem pełnomocnika organu, zaskarżony plan umożliwia skarżącym lokalizację usług, gdyż w świetle ustawy Prawo budowlane, lokalizacja usług jest również możliwa na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Pełnomocnik organu zauważył, że skarżący nie wnosili żadnych uwag na etapie sporządzania zaskarżonego planu. Przywołano także treść art. 36 u.p.z.p. wskazując, że możliwe jest ograniczenie lub zmiana przez miejscowy plan sposobu korzystania z nieruchomości i w sytuacji takiej właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie, co potwierdza, że zakres władztwa planistycznego jest stosunkowo szeroki. W toku postępowania na wezwanie Sądu do akt sprawy organ dołączył Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo wraz z jego wypisem i wyrysem umożliwiającym identyfikację działek skarżących, wyrys i wypis z zaskarżonego planu oraz z planu miejscowego z 2009 i 2017 r. poprzedzających podjęcie kwestionowanej uchwały o planie. Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował zakres zaskarżenia wskazując, że zaskarża § 18 ust. 1 w odniesieniu do części działki nr [...] położonej w jednostce oznaczonej symbolem 4.MN i ust. 8 planu w odniesieniu do działki nr [...] i wnosi o stwierdzenie nieważności planu w powyższym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienia planu w zakresie mieszczącym się w granicach wyznaczonych naruszonym interesem prawnym skarżących naruszają w sposób istotny zasady sporządzania planu ingerując w sposób nieuprawniony w obiektywny porządek prawny. Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie uchwałę nr LX/432/2021 Rady Gminy Kosakowo z dnia 29 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Mosty gmina Kosakowo, na zachód od ulicy Gdyńskiej. Zaskarżoną uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej u.p.z.p. Skarżący J. L. i F. L. zakwestionowali postanowienia powyższej uchwały odnoszące się do stanowiących ich własność nieruchomości położonych w miejscowości Mosty oznaczonych ewidencyjnie jako działki o nr [...] i nr [...]. Z powołaniem się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, skarżący zarzucili przede wszystkim sprzeczną ze studium, nieproporcjonalną i nieuzasadnioną prymatem interesu publicznego ingerencję w ich prawo własności. Działka skarżących o nr [...] objęta została następującymi kartami terenu: 5.ZP i 6.ZP – przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej (§ 18 ust. 8), 6.MN – przeznaczenie pod teren zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej (§ 18 ust. 1) oraz 10.KDD – przeznaczenie pod teren dróg publicznych klasy dojazdowej (§ 18 ust. 13). Według skarżących przeznaczenie wskazanej działki w przeważającej jej części pod teren zieleni urządzonej jako przestrzeń publiczną (5.ZP i 6.ZP) ograniczyło ich uprawnienia właścicielskie w porównaniu z sytuacją, która istniała pod rządami uchwały nr XLIII/74/2009 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 października 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonych w Mostach na południe od kanału zrzutowego oczyszczalni ścieków. Wówczas bowiem działka nr [...] znajdowała się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej (tereny 53.MN i 54.MN), z obowiązkowymi terenami wydzielenia wewnętrznego (53/3.1 i 54/3.1) jako powierzchni biologicznie czynnej z zadrzewieniami w formie zwartych grup drzew i krzewów o powierzchni minimalnie 80 m2 każda, gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, zajmujących nie mniej niż 75% powierzchni tego terenu. Wskutek kwestionowanej zmiany planu skarżący zostali de facto wywłaszczeni z terenu przeznaczonego pod zieleń publiczną, co oznacza, że zmiana planu pozbawiła skarżących uprawnienia do korzystania z tej części nieruchomości przeznaczonej pod zieleń urządzoną z wyłączeniem osób trzecich. Co się zaś tyczy działki nr [...] w kwestionowanym planie położona jest ona w obrębie terenu objętego kartą terenu 2.MN i 4.MN o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą. Przed tą zmianą działka nr [...] położona była na terenie oznaczonymi symbolami: 01.MU – teren zabudowy mieszkaniowo – usługowej, 02.MN i 03.MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej oraz 04.KD.D – ulica klasy D – dojazdowa. Według skarżących ich sytuacja prawna uległa pogorszeniu wraz ze zmianą planu, albowiem pozbawiono ich możliwości realizacji funkcji usługowej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tych okolicznościach Sąd uznał, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących umożliwiającego przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej uchwały o planie, albowiem sytuacja skarżących uległa pogorszeniu w tym sensie, że pozbawiono ich możliwości wyłącznego korzystania z działki nr [...] bez udziału osób trzecich, albowiem przeznaczono jej przeważającą część pod zieleń urządzoną ogólnodostępną, a w odniesieniu do działki nr [...] wyłączono możliwość realizowania na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej usług, w tym usług nieuciążliwych, towarzyszących zabudowie mieszkaniowej. O ile naruszenie to otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), o tyle nie przesądza o wyniku kontroli, albowiem obowiązek uwzględnienia skargi na plan aktualizuje się dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Z takim naruszeniem mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Weryfikując zarzut niezgodności planu z uchwałą nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo wskazać należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z literalnego brzmienia powyższego przepisu, według normy zawartej w ust. 1, wynika, iż po sprawdzeniu w pierwszej kolejności przez radę gminy, że plan miejscowy, a w istocie projekt tego planu, nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, może dojść do podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego. Podkreślić należy, że art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wymaga jednak już przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu planu miejscowego sprawdzenia "stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium". Według treści i celu, jakiemu ma służyć unormowanie art. 14 ust. 5 u.p.z.p., także po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu musi nastąpić dokonanie oceny przez radę gminy w zakresie ponownego stwierdzenia w kwestii zachowania wymogów dotyczących zachowania zasad polityki przestrzennej gminy. Faktycznie chodzi o to, aby istniała pełna zgodność już nie tylko przewidywanych rozwiązań (przed sporządzeniem planu), ale także rozwiązań projektowanych z ustaleniami studium. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie tych regulacji i uznać, że nie musi być zapewniona zgodność unormowań planu miejscowego z aktem polityki przestrzennej gminy, mogłoby dojść do osłabienia więzi pomiędzy studium i planem, a w efekcie wobec braku konsekwencji w działaniach podejmowanych przez ten sam organ gminy, to jest radę gminy, w poszczególnych podejmowanych przez nią aktach (uchwały nienormatywnej, dotyczącej polityki przestrzennej – w sprawie studium, oraz normatywnej – dotyczącej planu miejscowego, a pomiędzy tymi uchwałami także uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego), trudno byłoby o zapewnienie spójności polityki przestrzennej gminy. Nie byłaby ona prawidłowo realizowana (tak Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany do art. 20 u.p.z.p., LEX/el. 2021). W uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu z 2020 r. rada gminy zadeklarowała, że przystąpienie do procedowania nowego planu podyktowane jest potrzebą uporządkowania i aktualizacji zapisów planów. W uchwale tej wyraźnie wskazano, że w granice opracowania włączono tereny niezabudowane, a przeznaczone pod zabudowę w obowiązujących planach, w celu doprecyzowania ustaleń odnośnie dopuszczalnych form zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w taki sposób, aby nowo realizowane budynki posiadały cechy i parametry zabudowy jednorodzinnej typowej dla obszarów wiejskich, nisko intensywnej. Podkreślono zgodność planowanych zmian polegających na ustaleniu nowych spójnych zapisów dotyczących zasad kształtowania zabudowy z polityką planistyczną wyznaczoną w Studium. Konfrontując postanowienia Studium, zarówno w części tekstowej zawierającej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i w części rysunkowej przedstawiającej w formie graficznej ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, z kwestionowanymi postanowieniami planu Sąd stwierdził, że postanowienia te naruszają Studium, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważność, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przedłożony przez organ wyrys ze Studium obejmujący obie działki skarżących nie pozostawia wątpliwości, że w ramach kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego oznaczone zostały one jako tereny o dominującej funkcji mieszkaniowej zabudowie jednorodzinnej. Z zasad kształtowania terenów zabudowy mieszkaniowej określonych w Studium (s. 94) wynika natomiast ogólnie główny kierunek wyznaczania nowych terenów zabudowy mieszkaniowej zgodnie z zasadą, że lokalizuje się je w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy, na terenach uzbrojonych w sieć infrastruktury technicznej i łatwych do uzbrojenia na zasadzie wydłużenia sieci, a w kształtowaniu zabudowy należy uwzględnić estetykę i harmonię z otaczającym krajobrazem. Oczywiście w ramach ogólnych założeń kierunków rozwoju przestrzennego wskazano, że głównym założeniem kształtowania struktur przestrzennych jest ład przestrzenny rozumiany jako sposób zagospodarowania, który zapewnia m.in. ciągłość, harmonię i odpowiedni standard zabudowy, uporządkowane relacje pomiędzy wszelkimi uwarunkowaniami i wymaganiami funkcjonalnymi, społeczno-gospodarczymi, środowiskowymi, kulturowymi i kompozycyjno-estetycznymi, zrównoważony rozwój dążący do racjonalnego kształtowania środowiska, zachowania możliwości do odtwarzania zasobów naturalnych i ograniczania uciążliwości dla środowiska oraz równowagę pomiędzy obszarami zabudowanymi a terenami otwartymi. W ramach zasad kształtowania struktury przestrzennej, w tym przestrzeni publicznej wskazano, że układ przestrzenny Gminy opiera się o system komunikacji i kształtuje się w oparciu o zastany system osadniczy. Należy dążyć do rozwoju zainwestowania w nawiązaniu do istniejącej zabudowy. Postulowano również powiązanie kompleksów leśnych i terenów zieleni w taki sposób, aby utworzyły korytarze przyrodnicze wnikające w tkankę zurbanizowaną. W Studium określono również zasady kształtowania zieleni i urządzeń sportu i wypoczynku wskazując, że należy dążyć do stworzenia systemu zieleni wypoczynkowej i o znaczeniu bioklimatycznym z możliwym włączeniem istniejących lasów i zadrzewień jako łączników struktur przestrzeni rekreacyjnej, w poszczególnych wsiach należy dążyć do lokalizowania terenów i urządzeń sportowych oraz placów zabaw dla dzieci, wskazana byłaby lokalizacja centralnego zespołu sportowo – wypoczynkowego z placem zabaw i przygód dla dzieci w miejscu o dogodnej komunikacji. Na towarzyszących tym ustaleniom rysunkach zatytułowanych "Zieleń, wypoczynek, turystyka" (s. 96 i 97) wyraźnie oznaczono m.in. tereny leśne (kolor brunatnozielony), tereny łąk, upraw rolnych, zadrzewień i zalesień (kolor jasnozielony), zieleń krajobrazową (kolor żywozielony) oraz teren zieleni urządzonej, parków, skwerów (kolor ciemnozielony). Wnikliwa analiza tych rysunków potwierdza, że na działkach skarżących nie przewidziano żadnej ze wskazanych wyżej form zieleni. Określając szczegółowe zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy w poszczególnych sołectwach w odniesieniu do sołectwa Mosty potwierdzono jego przeznaczenie pod mieszkalnictwo jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej, nie wykluczając jednocześnie zlokalizowania na jego obszarze zieleni, urządzeń rekreacyjno – sportowych, terenów zieleni krajobrazowej, zadrzewień i lasów. Określając standardy zagospodarowania wskazano, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego organizację przestrzenną terenów urbanizowanych należy podporządkować zasadzie budowania zamkniętych struktur przestrzennych (nie rozpraszać zabudowy), stosować takie proporcje powierzchni biologicznie czynnej i zabudowy gwarantując harmonię z krajobrazem i dostosowywać zagospodarowanie do cech i specyfiki terenu. Przestrzegać zasad zrównoważonego rozwoju gwarantując obsługę w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. Z przedstawionych wyżej uwarunkowań polityki rozwoju przestrzennego oraz kształtowania zabudowy w gminie Kosakowo, w tym w szczególności w sołectwie Mosty wynika, że przeznaczenie nieruchomości w Mostach pod dominującą funkcję mieszkaniową zabudowę jednorodzinną nie oznacza, że nie można w tym sołectwie przeznaczać terenów pod zieleń. Wręcz przeciwnie, dążenie to realizacji zasady zrównoważonego rozwoju oraz zapewnienia równowagi pomiędzy terenami zabudowanymi a terenami otwartymi wskazuje, że jest to pożądane i potrzebne. Z tego punktu widzenia pozytywnie kierunek zmian planistycznych oceniono w prognozie oddziaływania na środowisko. Urzeczywistnianie w planie tego rodzaju potrzeb winno jednak odbywać się w zgodzie z całokształtem zasad polityki przestrzennej określonej w Studium, a w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy przeznaczenie działki nr [...] pod zieleń urządzoną nie jest przykładem takiej zgodności. W Studium bowiem określono wyraźnie obszary przeznaczone pod zieleń urządzoną, wśród których nie ma działki nr [...]. Działka ta nie jest wskazana w Studium jako teren pod zieleń urządzoną. Nawet jeśli zaakceptować przeznaczenie nieruchomości prywatnej pod zieleń urządzoną jako publiczną, ogólnodostępną, to ze Studium nie wynika, a powinno stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., aby działka nr [...] była przeznaczona pod jakąkolwiek inwestycję publiczną. Tylko w takiej formule przeznaczenie własności skarżących pod cel publiczny byłoby prawnie możliwe i dopuszczalne. Sytuacji tej działki nie zmienia również fakt, że w ewidencji gruntów działka ta nadal ma oznaczenie Ls – lasy i jest działką zadrzewioną a niezabudowaną. W planie miejscowym z 2009 r. działka to doznała zmiany przeznaczenia z leśnego na cele mieszkaniowe (nieleśne), w reżimie wynikającym z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższą zmianę uchwałodawca gminny odzwierciedlił w Studium nie wskazując tych terenów jako tereny leśne (rysunki s. 96 i 97 oraz rysunek Studium). W konsekwencji, przewidziane w Studium zalecenie zachowania kompleksów leśnych z dopuszczeniem rekreacji i infrastruktury technicznej (s. 122) czy wyłącznie terenów leśnych spod zabudowy (s. 120) nie powinny być odnoszone do działki nr [...]. W tej sytuacji stwierdzenie zawarte w Studium (s. 95) "o możliwości włączenia istniejących lasów i zadrzewień jako łączników struktur przestrzeni rekreacyjnej" należy rozumieć nie jako obowiązek, ale możliwość aktualizującą się wówczas, jeśli pozostałe zasady określone w Studium na to pozwolą. Można to uczynić z lasami i zadrzewieniami, które w Studium przewidziano pod zieleń, w tym o charakterze publicznym. W okolicznościach niniejszej sprawy, w odniesieniu do działki nr [...] taka aktualizacja nie nastąpiła, albowiem teren ten w Studium nie został określony ani jako leśny, który mógłby podlegać włączeniu w system terenów zielonych, ani jako teren zieleni urządzonej, publicznie dostępnej. Wobec tego zachowanie równowagi pomiędzy zabudową mieszkaniową a terenami zielonymi, a tym samym zadośćuczynienia wymogom ochrony środowiska, winno było nastąpić zgodnie z wytycznymi dla sołectwa Mosty (s. 112) poprzez zachowanie odpowiedniej proporcji pomiędzy powierzchnią biologicznie czynną a zabudową gwarantującej harmonię z krajobrazem, czyli w sposób gwarantujący skarżącym pełne władztwo nad ich nieruchomością. W związku z określeniem w Studium przeznaczenia działek skarżących pod dominującą zabudowę mieszkaniową to ona winna być zasadniczą formą zagospodarowania terenu harmonijnie współistniejącą z terenami przyjaznymi środowisku, czyli zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniana zielenią, ale nie o charakterze publicznym. Zieleń w tym wypadku może na działce nr [...] mieć wyłącznie charakter uzupełniający zabudowę, czyli przybrać postać powierzchni biologicznie czynnej, prywatnej a nie publicznej. Zabudowę bowiem należy kształtować w sposób harmonijny z krajobrazem i skalą otoczenia (s. 98 Studium). Zieleń jednak, zgodnie ze Studium, na tych działkach nie może przybrać publicznego, ogólnodostępnego charakteru, który wprowadzono w planie, bo w Studium takiego charakteru zieleni na tym terenie nie przewidziano pomimo tego, że na działce istnieją zadrzewienia, które można byłoby pod zieleń wykorzystać. Zdaniem Sądu, bez zmiany Studium obrany przez uchwałodawcę kierunek zmian w przeznaczeniu działki nr [...] pod zieleń ogólnodostępną nie jest możliwy. W ten sposób doszło do naruszenia Studium i jednocześnie przekroczenia władztwa planistycznego, albowiem wyważenia interesu prywatnego z interesem publicznym dokonano z naruszeniem zasady proporcjonalności. Nie wykazano, że taka ingerencja we własność skarżących (przeznaczenie pod zieleń urządzoną przeważającej części działki nr [...]) była jedynym, koniecznym środkiem do realizacji celów przyświecających organowi w postaci uporządkowania i aktualizacji zapisów planu oraz wzmocnienia ochrony środowiska. Jeśli gmina nie wykaże, że przyjęte rozwiązania spełniają wymóg konieczność, czyli można o nich powiedzieć, że określonego celu nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej ingerujących w sferę wolności i praw, to mamy do czynienia naruszeniem władztwa poprzez nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności ograniczającą je ponad prawnie uzasadnioną potrzebę. Zagadnienie granic władztwa planistycznego wiąże się nieodłącznie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być oceniane w płaszczyźnie "konieczności" – czy tego samego celu nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, w mniejszym stopniu ingerujących w sferę jego praw i wolności; czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. W przypadku wprowadzania ograniczeń prawa własności ze względu na wymagania interesu publicznego czy ochrony środowiska zachodzi konieczność zastosowania wybranych środków o najmniejszej uciążliwości, ich racjonalnego uzasadnienia oraz wykazania, że w danej sytuacji dobro publiczne przeważa nad interesem prywatnym. W niniejszej sprawie organ nie dokonał analizy konieczności wprowadzenia zmian w przeznaczeniu części działki nr [...] pozwalającej na zbadanie motywów wprowadzonych zmian, ich konieczności i proporcjonalności oraz wyważenia celu publicznego z interesem prywatnym. Organ nie sformułował żadnego przekonywującego uzasadnienia dla wprowadzonych zmian z powołaniem się na konieczność ochrony środowiska, a argumentacja odwołująca się do potrzeby zachowania istniejącego drzewostanu jest niewiarygodna w świetle zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu określonych dla terenów 5.ZP i 6.ZP, w których dopuszczono place zabaw, terenowe urządzenia turystyczne, rekreacyjne i sportowe (np. siłownie zewnętrzne, miejsca do jazdy na deskorolce lub na rolkach typu "skatepark" rowerowe place zabaw typu "pumptruck"). Realizacja tego rodzaju obiektów budowlanych będzie się bowiem wiązać z likwidacją istniejących zadrzewień, której skali w planie w ogóle nie ograniczono. Nie określono bowiem wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ani minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, co jest niezbędne przy dopuszczeniu realizacji obiektów budowlanych (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). W istocie bowiem na terenie zieleni urządzonej wprowadzono nieograniczone możliwości realizacji obiektów sportu i rekreacji. Z kolei bliskie sąsiedztwo terenu 1.US – tereny usług sportu i rekreacji z dopuszczeniem wolno stojących parterowych garaży i miejsc postojowych ogólnodostępnych, poddaje w wątpliwość potrzebę priorytetowego potraktowania interesu publicznego przy przeznaczaniu działki nr [...] pod zieleń urządzoną publiczną kosztem własności skarżących skoro realizacja celów sportowo – rekreacyjnych została przewidziana na wskazanym terenie zabezpieczając potrzeby obecnych i przyszłych mieszkańców gminy w zakresie ładu przestrzennego i rekreacji. W tych okolicznościach proporcjonalności w działaniach organu uchwałodawczego nie można doszukiwać się w przeznaczeniu części działki nr [...], i to większej niż według poprzedniego planu, pod zabudowę mieszkaniową w strefie 6.MN. Strefy 5.ZP i 6.ZP przeznaczono bowiem na zieleń urządzoną publiczną, czyli ogólnodostępną, z której skarżący nie będą mogli korzystać tak jak właściciele bez ograniczeń z wyłączeniem innych osób. W istocie takie regulacje planistyczne doprowadzą do pozbawienia ich własności tej części działki, co nie miało miejsca pod rządami poprzedniego planu, w którym pomimo niewielkich różnic w wielkości powierzchni do zabudowy, pozostawiono skarżącym cały teren działki nr [...] w ich wyłącznym władaniu, z obowiązkiem odpowiedniego utrzymania powierzchni biologicznie czynnej. Co się zaś tyczy rozwiązań przewidzianych dla działki [...] w zakresie odnoszącym się do strefy oznaczonej symbolem 4.MN Sąd również uznał, że pozbawienie części tej działki dotychczasowego przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, po pierwsze narusza postanowienia Studium, a po drugie w sposób całkowicie dowolny i prawnie nieuzasadniony wykluczył dotychczasowe uprawnienie do lokalizowania na części tego terenu usług nieuciążliwych, które przyznano skarżących na ich wniosek zmianą planu z 2017 r. Z zasad kształtowania terenów zabudowy usługowej określonych w Studium (s. 94) wynika, że mają one charakter dwustopniowy, tj. po pierwsze, w zakresie usług publicznych należy je lokalizować w rejonach centr jednostek osadniczych i wzdłuż głównego układu komunikacyjnego, po to, aby był do nich jak najszerszy i jak najlepszy dostęp, ale to nie wypełnia całego zakresu możliwości, bo po drugie, usługi nieuciążliwe mogą być lokalizowane na terenach mieszkaniowych jako uzupełnienie funkcji mieszkaniowej oraz na działkach wzdłuż głównych ciągów komunikacyjnych. W odniesieniu do zasad wyodrębnionych dla sołectwa Mosty dopuszczono usługi nieuciążliwe dla ludności i przyjazne dla środowiska, nie zakłócające funkcji mieszkaniowej w zakresie hałasu i emisji zanieczyszczeń, które mogą być łączone z mieszkaniem. W ramach zasad zagospodarowania terenu nadmorskiego wskazano (s. 95), że m.in. Mosty są miejscowością przewidzianą wyłącznie do zakładania bazy noclegowej i usługowej, w tym kwater prywatnych, pensjonatów, agroturystyki. To oznacza, że miejscowość Mosty sam uchwałodawca w Studium potraktował priorytetowo jako miejsce lokalizacji usług noclegowych, które w sposób niewątpliwy mogą towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej. Powyższe zasady potwierdzają, że funkcji mieszkaniowej mogą towarzyszyć, zgodnie ze Studium, usługi nieuciążliwe. W tej sytuacji, stwierdzenie, że usługi winny być tylko w centrach jednostek osadniczych bądź przy głównych szlakach komunikacyjnych jest nadużyciem i nie mogło stanowić powodu pozbawienia skarżących dotychczasowych możliwości realizacji funkcji usług nieuciążliwych. Ujawniona przez organ motywacja przyświecająca tej zmianie narusza z kolei zasadę proporcjonalności, albowiem osiągnięcie celu w postaci przeciwdziałania wykonywania funkcji uciążliwych na tym terenie, wbrew dotychczasowym regulacjom, nie musiało odbywać się poprzez zmianę planu. W systemie prawa funkcjonują bowiem inne instrumenty prawne, w tym przewidziane w ustawie Prawo budowlane, sankcjonujące niedopuszczalną, w tym samowolną zmianę sposobu użytkowania bądź w ustawie Prawo ochrony środowiska, umożliwiające ochronę środowiska przed ponadnormatywnym oddziaływaniem na środowisko, które mogą stanowić właściwy sposób na przywrócenie zgodnego z przeznaczeniem planistycznym wykorzystywania działki nr [...]. Organ uchwałodawczy nie wskazał argumentacji, która przemawiałby za potrzebą pozbawienia skarżących możliwości realizacji na ich działce usług nieuciążliwych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej. Organ nie skonkretyzował żadnego ważnego interesu publicznego, który stanowiłby przeciwwagę dla dotychczasowych uprawnień skarżących. Uzasadnienie samej uchwały o planie winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyrok NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1679/11, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiej argumentacji brakuje zarówno w uzasadnieniu uchwały o planie, jak i w odpowiedzi na skargę. Stanowisko gminy, że w istocie z definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego określonej w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane wynika możliwość realizacji takich usług, potwierdza tylko zupełną dowolność w jej działaniach w powyższym zakresie. Normatywnie określone pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, nie przesądza o możliwości realizacji w takim budynku usług. O tym stanowić może wyłącznie plan miejscowy bądź w jego braku decyzja o warunkach zabudowy. Kreowanie polityki przestrzennej gminy jest procesem konfliktogennym i niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi, w celu pogodzenia sprzecznych interesów i wyobrażeń wielu podmiotów o sposobie przeznaczenia gruntów na danym terenie. Treść planów miejscowych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu (zob. wyrok NSA z 4 września 2018 r. II OSK 1838/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak podstaw prawnych, ażeby którejkolwiek z nich przyznać prymat. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważeniu tych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego (bądź sprzecznych interesów prywatnych), w oparciu o zapisy Studium, czego - w ocenie Sądu - w zaskarżonym planie nie uczyniono. Nie może budzić wątpliwości, że w przypadku wykorzystania przez organ planistyczny możliwości ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych, decyzja o takim ograniczeniu powinna być szczegółowo uzasadniona (w uzasadnieniu do uchwały lub w załączniku do uchwały). Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe (por. wyrok NSA z 9 lutego 2010 r., II OSK 1959/09, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych odnoszących się do części działek skarżących o nr [...] i [...] doprowadziła do wniosku, że Gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżących, naruszyła Studium, przekroczyła granice władztwa planistycznego oraz zasadę proporcjonalności, w takim stopniu, który w ocenie Sądu, należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części, w zakresie terenów oznaczonych symbolami: 4.MN w granicach działki nr [...] oraz 5.ZP i 6.ZP w granicach działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).