II SA/Gd 74/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Z. R. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni węglowej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 93 ust. 1-3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) a także na podstawie art. 104 k.p.a., Starosta decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. orzekł o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x 1000 MW w R. koło P. na działkach o nr ewidencyjnych [[...]]-[[...]] (obręb R.) gmina P. dla A. Decyzja powyższa została wydana po weryfikacji zgodności planowanej inwestycji z zapisami uchwały nr [[...]] Rady Miejskiej z dnia 20 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy P. w rejonie miejscowości R. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2011 r., Nr 51, poz. 1185) a także z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 8 września 2010 r. i z postanowieniem w sprawie uzgodnienia w ramach ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z dnia 15 czerwca 2011 r. W decyzji powyższej Starosta nałożył również na wnioskodawcę cały szereg obowiązków, szczegółowo określonych w przedmiotowym rozstrzygnięciu (na str. 9-20) zarówno w odniesieniu do fazy realizacji planowanego przedsięwzięcia jak i do fazy eksploatacji instalacji. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że zgodnie z treścią raportu oceny oddziaływania na środowisko oraz zawartych w nim obliczeń i analiz planowana inwestycja będzie spełniała wynikające z art. 141 ust. 1 i art. 144 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wymagania dotyczące dotrzymywania standardów jakości środowiska i standardów emisyjnych, a w szczególności wymóg by eksploatacja instalacji powodująca wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzania pól elektromagnetycznych nie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację (inwestor) ma tytuł prawny. Dodatkowo, odpowiadając na szereg wniosków osób zamieszkujących poza terenem inwestycji o uznanie ich za strony postępowania w niniejszej sprawie, Starosta wskazał, że osoby te nie mają w stosunku do przedmiotu sprawy interesu prawnego, gdyż interes prawny osób uczestniczących w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę powinien być określany i oceniany odmiennie w stosunku do wcześniejszych postępowań dotyczących lokalizacji inwestycji i jej oddziaływania na środowisko. Punktem odniesienia dla takiego interesu lub jego naruszenia powinna być relacja pomiędzy przyjętymi w projekcie budowlanym rozwiązaniami technicznymi projektowanych obiektów budowlanych, względnie planowanymi robotami budowlanymi a sytuacją prawną konkretnych osób, która pod wpływem tych elementów inwestycji ulegałaby zmianie. Skoro zatem w niniejszej sprawie brak jest podstaw dla tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, zarówno ze względu na rodzaj inwestycji jak i oddziaływania powodowane eksploatacją przyszłych obiektów przemysłowych to brak jest również podstaw dla formułowania wniosku o naruszeniu interesu prawnego osób trzecich, dysponujących tytułem prawnym do terenów położonych poza terenem inwestycji i określonym obszarem oddziaływania obiektu. Organ przyjął przy tym, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do terenu planowanej inwestycji oraz działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (tj. drogi i teren PKP S.A.). Od powyższej decyzji Z. R. wniósł odwołanie, w którym wyraził sprzeciw przeciwko budowie przedmiotowej elektrowni węglowej. Wskazał, że jest właścicielem działki oddalonej od planowanej inwestycji o ok. 1 km. W jego ocenie elektrownia będzie emitować szkodliwe substancje, które będą negatywnie wpływać na środowisko, zdrowie oraz życie jego bliskich. Wniósł nadto o dopuszczenie go na prawach strony do postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę dla A. na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; określanej dalej jako k.p.a.) i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane podnosząc, że ze wskazań raportu wynika niezbicie, iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Dodał nadto, że budowa elektrowni spowoduje spadek wartości nieruchomości (zarówno domu jak i gruntów rolnych) stanowiących jego własność. Podkreślił, że planowana inwestycja wywołuje w nim również niepokój w odniesieniu do stanu zdrowia. Wojewoda decyzją z dnia 22 listopada 2011 r. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywołując m. in. treść przepisu art. 138 § 1 pkt 3w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. a także art. 28 k.p.a. wskazał, że oprócz inwestora i innych osób mogących wykazać się także prawem do dysponowania nieruchomością, na której realizowana ma zostać inwestycja, status strony postępowania mają także "osoby trzecie", o ile wymaga tego ochrona uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. Osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne tylko wówczas i w takim zakresie, w jakim kolidują one z ich uzasadnionym interesem. Tylko wówczas mogą one wykazać w sprawie swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z faktem, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać w sposób niezgodny z obowiązującym prawem poza teren, do którego tytuł prawny posiada inwestor Wojewoda uznał, że Z. R. nie posiada interesu prawnego, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego. W ocenie Wojewody podnoszone przez stronę bliżej nieokreślone obawy o zdrowie czy też o utratę wartości nieruchomości stanowić mogą jedynie o istnieniu interesu faktycznego w przedmiotowym postępowaniu. Tym samym, skoro odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie Wojewody jest wadliwe i narusza przepis art. 28 i 33 k.p.a. Skoro nieruchomość skarżącego znajduje się w odległości ok. 1 km od planowanej inwestycji, to niewątpliwie strefa oddziaływania rozszerza się na jego nieruchomość, czy to z racji zacieniania, czy z racji zatrzymania wiatrów, czy to wreszcie z powodu emisji pyłów, osadów i innych zanieczyszczeń wywiewanych z elektrowni, jak również ze względu na emisję hałasu. W ocenie skarżącego błędne jest zawężenie przez organy obu instancji kręgu podmiotów do osób, na gruntach których ma zostać planowana inwestycja a także do wnioskodawcy i jednej organizacji ekologicznej. Skarżący podkreślił, że po to występował z wnioskiem o uznanie go za stronę w przedmiotowym postępowaniu, by mógł należycie chronić swoje interesy. W ocenie skarżącego Wojewoda nie chroni należycie jego interesów, gdyż nie uznaje by miał jakikolwiek tytuł prawny czy interes do ochrony. Wydając zaskarżoną decyzję organ pominął przepisy prawa materialnego – kodeksu cywilnego, które chronią stosunki sąsiedzkie. Końcowo, jako podstawę swoich roszczeń, skarżący wskazał na przepisy art. 5 ust. 1 i 9 Prawa budowlanego, art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego oraz art. 20, art. 60 i art. 68 Konstytucji RP. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, że specyfiką ponownej oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonej w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, w stosunku do sprawy o wydanie pozwolenia dla inwestycji innych niż "przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko", jest m. in. umożliwienie osobom posiadającym interes faktyczny lub niezależnie od jakiegokolwiek interesu, prawo wypowiedzenia się co do przedmiotu sprawy w procedurze postępowania z udziałem społeczeństwa, którego wyniki muszą zostać wzięte pod uwagę przy orzekaniu w sprawie. W przeciwnym razie samo operowanie oddziaływaniem na środowisko, bez uwzględnienia aspektu dotrzymywania standardów emisyjnych lub standardów jakości środowiska, o jakich mowa w ustawie – Prawo ochrony środowiska, jak i bez uwzględnienia wpływu tego oddziaływania na prawa podmiotowe, powodowałoby, że stroną postępowania stawaliby się wszyscy mieszkańcy makroobszarów odpowiadających regionom lub nawet większości terytorium kraju. Powyższe byłoby sprzeczne z ideą wprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa i rozróżnienia interesu prawnego stron postępowania od korzystania z wolności obywatelskich przez każdego zainteresowanego inwestycją. Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – A. wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego. Istota sporu rozstrzyganego przed sądem sprowadza się do kwestii przysługiwania skarżącemu przymiotu strony postępowania. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Unormowanie to stanowiące lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., określającego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, zostało jednak przez ustawodawcę wyłączone w przypadku pozwolenia na budowę wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 28 ust. 4 zd. 1 Prawa budowlanego). W takiej sytuacji krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ustala się na zasadach ogólnych k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na treść wskazanego powyżej art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, krąg stron postępowania jest ustalany w oparciu o ogólną zasadę wynikającą z art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze ugruntowany jest pogląd, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Posiadać interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98- publ. LEX nr 47898). W związku z powyższym uznać należy, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00, publ. LEX nr 54528). Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi zatem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (vide: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1106/97, publ. LEX nr 43360; wyrok NSA z dnia 13 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 2085/98,publ. LEX nr 55752). W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stroną ustalaną w powyższy sposób, będzie podmiot, którego prawa mogą zostać ograniczone lub na którego mogą być nałożone określone obowiązki w wyniku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Prawa te i obowiązki muszą znajdować swoje źródło w normach prawa materialnego, a ingerencja w ich treść musi mieć charakter administracyjnoprawny. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby realizacja spornej inwestycji miała mieć wpływ na prawa lub obowiązki skarżącego rozumiane w powyższy sposób. Sam skarżący nie wskazał okoliczności świadczących o jego interesie prawnym w przedmiotowym postępowaniu. Podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z możliwym obniżeniem wartości nieruchomości stanowiących jego własność, jak też z lękiem o pogorszenie stanu zdrowia stanowią, w ocenie Sądu, jedynie o istnieniu w niniejszym postępowaniu interesu faktycznego. Sam fakt realizacji inwestycji nie pozbawi bowiem w sensie prawnym skarżącego możliwości uprawy ziemi ani sprzedaży uzyskanych w ten sposób plonów. Nie ograniczy go także w możliwości zbywania nieruchomości. Także ogólnikowe twierdzenia skarżącego o wpływie inwestycji na zdrowie także nie odnoszą się do żadnej normy prawa materialnego. Również wywodzony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organy administracji budowlanej art. 140 i 144 kodeksu cywilnego nie może w niniejszej sprawie stanowić podstawy do stwierdzenia, że strona wykazała interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowym podkreśla się bowiem, że aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel nieruchomości winien wskazać konkretny przepis przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości. Ograniczenie to powinno wynikać z przepisu prawa administracyjnego materialnego, a samo powoływanie się na przepisy prawa cywilnego – art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego nie będzie wystarczające( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2006 roku, sygn. akt II OSK 12/08, por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2011 r. sygn. VIII SA/Wa 1024/10). Podniesiony przez skarżącego argument wpływu inwestycji na środowisko nie prowadzi zatem do uznania go za stronę postępowania, gdyż jak wynika z akt administracyjnych, zwłaszcza z decyzji środowiskowej, wpływ ten ograniczać się będzie do terenu inwestycji, a nie nieruchomości położonej w odległości ok. 1 km od planowanej inwestycji. Ponadto wpływ ten będzie w granicach przewidzianych prawem. Podkreślenia nadto wymaga, że kwestionowanie wpływu inwestycji na środowisko powinno odbywać się w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej, która jest ostateczna. Na marginesie wskazać należy, że skarżący wystąpił z wnioskiem o uznanie go za stronę postępowania dopiero na etapie składania odwołania. Nie składał takiego wniosku w toku rozpatrywania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż wskazane przez skarżącego przepisy Konstytucji RP nie są źródłem jego indywidualnych i konkretnych praw realizowanych za pomocą aktów stosowania prawa administracyjnego i jako takie nie mogą być podstawą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Wyrażają one ogólne zasady dotyczące ochrony zdrowia, własności i swobody działalności gospodarczej, których treść konkretyzowana jest w poszczególnych ustawach. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 5 ust. pkt 9 Prawa budowlanego stanowiącego, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie ma on zastosowania, gdyż strony nie były ustalane w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, którego art. 5 ust. 1 pkt 9 może być ewentualnym uzupełnieniem w konkretnym przypadku. Ustalając krąg stron postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. nie ustala się obszaru oddziaływania obiektu, gdyż norma z art. 28 k.p.a. ma potencjalnie zakres podmiotowo szerszy niż określony w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż nie ogranicza się do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym art. 28 k.p.a. rozszerza potencjalnie krąg stron postępowania w stosunku do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Końcowo, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 33 k.p.a., który odnosi się do sposobu i formy ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. Reasumując, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż wnoszący odwołanie Z. R. nie wykazał istnienia konkretnego interesu prawnego, w związku z czym ustalenie w tym zakresie obligowało Wojewodę do umorzenia postępowania odwoławczego. Z tych też względów Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) orzekł o oddaleniu skargi.