II SA/Gd 741/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Burmistrz Miasta decyzją z 9 czerwca 2010 r. ustalił opłatę adiacenceką w wysokości 1000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w R. przy ul. K. J. P., stanowiącej działkę nr [...] obręb R., o powierzchni 1139 m2, wskutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Decyzję wydano na podstawie art. 145, art. 148 ust. 1 - 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z uchwałą Rady Miejskiej z 28 marca 2007 r. w sprawie ustalenie wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Organ stwierdził w uzasadnieniu, że Gmina dokonała w 2007 r. budowy urządzeń infrastruktury technicznej - modernizacji nawierzchni przylegającej do działki drogi - ul. K. J. P. Zdaniem organu wybudowanie infrastruktury technicznej, polegającej na wykonaniu nawierzchni asfaltowej dróg gminnych wraz z chodnikami, ścieżką rowerową oraz zjazdami na posesję, wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości o 2000 zł. Stawka opłaty wynosiła 50% wzrostu. Od decyzji odwołanie wniósł H. P. Podniósł w uzasadnieniu, iż Wójt nie odniósł się w decyzji do zgłaszanych w toku postępowania zastrzeżeń. Według odwołującego się działka ma wjazd od ul. Ś. H., a nie P. Wynika to z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odwołujący zarzucił nierzetelność operatu szacunkowego. Podniósł także, iż jego prośba o wykonanie zjazdu z ul. P. dotyczyła parkingu, który jest trwale wydzielony z przedmiotowej nieruchomości i ma charakter parkingu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 8 lipca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa działka stanowi jedną całość posiadającą dojazd zarówno od ul. Ś. H. jak i P. Nie ma przy tym znaczenia, że część działki została wydzielona płotem. Zdaniem Kolegium wybudowanie ul. K. J. P. stworzyło właścicielowi warunki do korzystania z nieruchomości [...], gdyż posiada prawo zjazdu na tę ulicę. Wyjaśniono także, iż ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem ul. K. J. P. uniemożliwi naliczenie opłaty w wypadku wybudowania ul. Ś. H. H. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podkreślając, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz planem miejscowym, na podstawie którego decyzja ta została wydana, posiada wjazd na posesję od ul. Ś. H. Zjazd z ul. P. jest zjazdem na wydzielony parking publiczny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powtarzając dotychczasowe argumenty. Skarżący w piśmie z 30 września 2010 r. stwierdził, że jeśli organy obu instancji decyzję o zjeździe na parking traktują jako zjazd na posesję to jest to niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Ustalenie opłaty adiacenckiej, zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) - dalej jako u.g.n., możliwe jest po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z przepisu wynika konieczność istnienia urządzeń infrastruktury technicznej lub wybudowanej drogi. Ustawodawca zdecydował się na wyodrębnienie drogi z pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej. Wskazał także na możliwość ustalenia opłaty wyłącznie w przypadku wybudowania drogi. Nie można zatem ustalać opłaty w razie przebudowy, modernizacji, remontu drogi uprzednio istniejącej. W świetle powyższego, obowiązkiem organów administracji jest ustalenie, do którego z urządzeń infrastruktury technicznej umożliwiono podłączenie konkretnej nieruchomości. To samo dotyczy wskazania z wybudowaniem jakiej drogi wiąże się ustalenie opłaty. Przedmiotowe ustalenia są niezbędne dla oceny możliwości oraz prawidłowości ustalenia opłaty w konkretnej sprawie. Organy ich dokonujące powinny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.), zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a następnie wyraz tego powinien znaleźć się w wydanej w sprawie decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż dokonał "modernizacji nawierzchni przylegającej do działki drogi". W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na "wybudowanie infrastruktury technicznej, polegającej na wykonaniu nawierzchni asfaltowej dróg gminnych wraz z chodnikami, ścieżką rowerową oraz zjazdami na posesję". Z takiego ujęcia nie sposób wywnioskować na podstawie, której z przesłanek art. 145 ust. 1 u.g.n. wymierzono opłatę adiacencką. Co więcej, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji odnosi się do "wybudowania drogi" ul. K. J. P. Zaskarżona decyzja nie zawiera w uzasadnieniu wyjaśnienia, dlaczego organ II instancji przyjął, że sporną drogę wybudowano. Zwłaszcza, że organ I instancji mówił o wykonaniu nawierzchni asfaltowej, co wskazywałoby, iż droga K. J. P. uprzednio istniała. Niewyjaśnienie przez Kolegium tych okoliczności stanowi naruszenie przywołanych uprzednio przepisów K.p.a. W wyniku tego nie można dokonać oceny zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie wiadomo bowiem, czy jej ustalenie było w ogóle możliwe ze względu na treść przepisu art. 145 ust. 1 u.g.n. Także ustalenie wzrostu wartości nieruchomości wynikające z gminnych inwestycji, musi się odnosić do precyzyjnie wskazanej inwestycji powodującej ten wzrost. Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącego, że zjazd z ul. K. J. P. nie jest zjazdem na posesję tylko na parking i w związku z tym opłata nie może być ustalona, stwierdzić należy, iż stanowisko to nie jest prawidłowe. Rację ma w tym miejscu Kolegium, iż kwestia dotyczy prawnie i geodezyjne jednej nieruchomości. Ooliczność, że skarżący wydzielił fizycznie na własnej nieruchomości obszar, który przeznaczył do parkowania nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Przedmiotowy parking nie jest prawnie odrębną nieruchomością, a jego urządzenie jest wyrazem właścicielskich uprawnień skarżącego. Fakt, iż w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano wjazd na posesję od ul. Ś. H., nie wyklucza wykonania kolejnego zjazdu z innej drogi na podstawie późniejszej decyzji, co też w niniejszej sprawie miało miejsce. Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż z akt administracyjnych wynika, iż skarżący brał udział w rozprawie administracyjnej w której podtrzymał swoje uprzednio złożone zarzuty. Organ I instancji odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O niemożności wykonania uchylonego aktu Sąd orzekł na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do ustalenia zakresu inwestycji, z którą organ I instancji związał ustalenie spornej opłaty. Po dokonaniu tego ustalenia zgodnie z wskazanymi w uzasadnieniu wyroku zasadami postępowania administracyjnego, organ rozstrzygnie o zasadności i prawidłowości ustalenia opłaty adiacenckiej.