II SA/Gd 742/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Marta Went, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. i M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 marca 2003 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48, art. 83 ust.1, art. 81 ust.1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał D. i M. M. rozbiórkę budynku gospodarczo – letniskowego o wymiarach zabudowy 6 m x 7 m, usytuowanego na działce nr [...] w G. Z uzasadnienia decyzji wynika, że D. i M. M. w 2002 roku wybudowali na działce nr [...] w G. obiekt budowlany (budynek gospodarczo-letniskowy) o wymiarach zabudowy 6,0 m x 7,0 m. Przedmiotowy budynek jest parterowy z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, trwale związany z gruntem, w stanie surowym zamkniętym. Właściciele w/w obiektu na jego budowę nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. i M. M. żądając nakazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wydania decyzji, która uwzględniłaby wszystkie okoliczności w sprawie, ewentualnie uchylenia jej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zawieszenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podnieśli, iż zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich elementów wymaganych treścią art. 107 § 1 k.p.a, bowiem organ pominął w orzeczeniu oznaczenie strony. Podano jedynie dane personalne bez wskazania adresu. Odwołujący wskazali ponadto, że przedmiotowy budynek powstał w zastępstwie istniejącego od 1983 r. drewnianego budynku gospodarczego na podmurówce o rozmiarach 5 m x 5 m. Obecny budynek ma rozmiary 6 m x 7 m. Celem istnienia obu budynków było przechowywanie narzędzi oraz umożliwienie noclegu w czasie weekendu i urlopu. Jest to obiekt wykonany z nowoczesnych materiałów przez "fachowców", konstrukcyjnie nie zagrażający otaczającemu środowisku. Przedmiotowy obiekt nie jest związany trwale z gruntem, a więc nie jest budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego. Żądając zawieszenia postępowania odwołujący się wskazali na przygotowywaną nowelizację ustawy Prawo budowlane, która umożliwi im legalizację domku bez konieczności jego rozbiórki. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 kwietnia 2003 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pk 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo Budowlane (t.j.Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż budowa obiektu bez pozwolenia na budowę była niezgodna z art. 28 Prawa budowlanego, co w konsekwencji obligowało organ administracyjny do zastosowania przepisu art. 48 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał, iż w orzeczeniu decyzji organ I instancji wskazał adresata, tak więc twierdzenie strony o braku tego elementu jest bezpodstawne. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że organ I instancji uchybił przepisom dotyczącym postępowania dowodowego. Skarżący bowiem uczestniczyli w wizji lokalnej, a treść ustaleń w protokole potwierdzili swoimi podpisami - bez uwag. Także w odwołaniu przyznali, że w miejscu istniejącego od 1983r. drewnianego budynku wybudowali nowy - o większych wymiarach. Organ wyjaśnił ponadto, że definicja pojęcia "budynku" nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż wchodzi ono w zakres ogólnego pojęcia "obiekt budowlany", stosowanego w ustawie -Prawo budowlane. Tymczasowy obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, o lokalizacji na okres powyżej 120 dni, również wymaga pozwolenia na budowę (w związku z 29 ust. l pkt.5a). W kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego organ wskazał, że może ono nastąpić tylko w przypadkach wymienionych w art. 97 k.p.a. Wskazana przez stronę możliwość zmiany uregulowań Prawa budowlanego nie stanowi zagadnienia wstępnego skutkującego zawieszeniem postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D. i M. M. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 4 marca 2003 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 104 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, błędne ustalenie faktyczne w sprawie, na skutek czego doszło do wydania błędnego rozstrzygnięcia naruszającego art. 48 Prawa budowlanego. Zarzucili również naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne ograniczenie ich prawa własności. W uzasadnieniu skarżący ponowili argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w odwołaniu. Ponadto wskazali, iż w niniejszej sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które pozwalają na indywidualne potraktowanie sprawy, bowiem: • przygotowywana jest nowelizacja Prawa budowlanego, która umożliwi zalegalizowanie przedmiotowego obiektu, • "dom" postawiony przez skarżących nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części G., w której się znajduje, • skarżący zainwestowali w budowę środki w wysokości 20 000 zł, które są dla nich dość dużym wydatkiem, • brak pozwolenia na budowę jest spowodowany niewiedzą, iż takie pozwolenie było potrzebne do zrealizowania domku gospodarczo-letniskowego, W związku z powyższym, w ocenie skarżących rozbiórka istniejącego obiektu, a następnie wszczynanie na nowo procesu inwestycyjnego, z którym związane są wydatki, jest niezasadna oraz ogranicza ich prawo własności. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W toku postępowania sądowoadministracyjnego sąd bada więc zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do artykułu 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z ustaleń dokonanych przez organy administracji wynika bezspornie, iż D. i M. M. w 2002r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wznieśli domek gospodarczo-letniskowy o wymiarach zabudowy wynoszących 6,0 m x 7,0 m. Obowiązujący w dacie realizacji przedmiotowych robót budowlanych oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 28 ustawy Prawa budowlanego stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Jak wynika z powyższego, wszelka działalność, która odpowiadała definicji robót budowlanych, zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy i która nie była wymieniona w art. 29 i 30, wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwolnienie z uzyskania pozwolenia na budowę nie dotyczyło inwestycji skarżących. Z treści art. 28 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 5a wynikało, iż budowa obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem również wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Od czasu wejścia w życie nowego Prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), w którym zamieszczono art. 48, przewidujący obowiązek wydania przez organ administracji obligatoryjnego nakazu rozbiórki każdego obiektu budowlanego lub jego części, który zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, toczyły się publiczne dyskusje na temat restrykcyjności tego przepisu i jego zgodności z Konstytucją. Przepis ten w doktrynie prawniczej spotkał się z jednoznaczną krytyką. W 1998 roku skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją cytowanego art. 48 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999 r. (P. 2/98; OTK 1999, Nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, 21 ust 1, 32 ust 1 i art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał m. in., że ustawodawca nie przekroczył ram wyznaczonych treścią art. 31 ust 3 Konstytucji, a w szczególności postulatu adekwatności. Obligatoryjność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej stanowić ma sankcję za niedopełnienie ustawowego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru jej prowadzenia. Sankcja przewidziana w art. 48 służy zapobieganiu sytuacjom łamania prawa, dlatego widzieć ją należy w kategorii generalnej prewencji. Nie przecząc argumentom wskazującym na częstotliwość zjawiska samowoli budowlanej, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że to właśnie one uzasadniają przyjęcie przez ustawodawcę skutecznej metody zwalczania tego zjawiska. Metoda ta jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Wydanie nakazu rozbiórki nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z nieruchomości, na której wzniesiony został podlegający rozbiórce obiekt budowlany, ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na wzniesienie takiego obiektu w przyszłości. Artykuł 48 nie jest też podstawą jakichkolwiek "pozytywnych" działań organów państwa, polegających na zastąpieniu aktywności właściciela np. przez zabudowanie jego gruntu wbrew jego wiedzy woli. Wyłącznym celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie skutków wywołanych naruszeniem prawa budowlanego, a nie represjonowanie sprawcy samowoli. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu budowlanego i to niezależnie od subiektywnego przekonania skarżącego o nieracjonalności decyzji rozbiórkowej i powodów wybudowania obiektu budowlanego. Stwierdzenie "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn rozpoczęcia budowy bez pozwolenia, stanu zaawansowania budowy, ani od spełnienia materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 1999 r., IV SA 570/97, Lex nr 47220; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1625/97, Lex nr 47796; wyrok NSA z 18 stycznia 1999 r., IV SA 69/97, Lex nr 46680; wyrok NSA z 26 marca 1999 r., IV SA 516/97, Lex nr 46659 ). Z powyższego wynika, że wszelkie podnoszone przez skarżących okoliczności ( brak świadomości co do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zgodność zrealizowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, poniesione znaczne koszty na budowę obiektu ) nie mają znaczenia dla oceny legalności decyzji rozbiórkowej. Należy również stwierdzić, iż w niniejszej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, przestrzegając zasad i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego. Organy prawidłowo ustaliły okoliczności dotyczące wybudowania przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę, termin jego budowy oraz pozostałe elementy niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wydana decyzja zawiera również wszystkie elementy wymienione w treści art. 107 kpa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa własności skarżących (art. 21 Konstytucji) wskazać należy, iż zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Podjęcie procesu inwestycyjnego, polegającego na przykład na wzniesieniu domku gospodarczo-letniskowego, nakłada na inwestora szereg obowiązków, które określone zostały w ustawie Prawo budowlane. Obowiązki te nie naruszają istoty prawa własności, ich celem jest racjonalne, zorganizowane prowadzenie inwestycji budowlanych i zapobieganie samowoli budowlanej, która to w dużym stopniu może skutkować naruszeniem prawa własności właścicieli sąsiednich nieruchomości. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.