II SA/Gd 743/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi F. S. i F. L. na decyzję Wojewody z dnia 11 września 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej F. S. kwotę 500,- (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego F. L. kwotę 500,- (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 11 września 2007r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania F. L., reprezentującego mieszkańców ul. Sportowej w T., od decyzji Starosty Nr [...] z dnia 18 kwietnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i E. K. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych (4 segmenty) w zabudowie szeregowej na działce nr 91/9 (obręb 9) przy ul. Sportowej w T., wraz ze zjazdami z drogi gminnej. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. z późn. zm.), stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zarówno F. L., jak i inni mieszkańcy ul. Sportowej w T. nie pozostawali stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji Nr WB.7351-FM/57/2/07 z dnia 18 kwietnia 2007 r. Dokonana analiza obszaru oddziaływania inwestycji wykazała, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działki inwestora nr 91/9 oraz działki drogowej nr 118. Wobec tego brak jest przesłanek uprawniających do merytorycznego rozpatrywania odwołania wniesionego przez F. L. reprezentującego własną osobę, jak również mieszkańców ul. Sportowej w T., nie pozostających stronami postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę decyzji z dnia 18 kwietnia 2007 r. W związku z powyższym, odwołanie złożone przez F. L. reprezentującego własną osobę oraz mieszkańców ul. Sportowej w T., organ odwoławczy uznał za wniesione przez osoby nieuprawnione, co powoduje konieczność umorzenia postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku F. L. i F. S. zarzucając naruszenie art. 28 Kpa oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane poprzez pozbawienie skarżących prawa do udziału w postępowaniu i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących organ winien posługując się definicją strony postępowania zbadać istnienie po stronie skarżących interesu prawnego, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Starosta decyzją z dnia 18 kwietnia 2007 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i E. K. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych (4 segmenty) w zabudowie szeregowej na działce nr 91/9 (obręb 9) przy ul. Sportowej w T. wraz ze zjazdami z drogi gminnej. Odwołanie od tej decyzji zostało wniesione pismem z dnia 5 czerwca 2007r. przez F. L. działającego w imieniu własnym, a także w imieniu mieszkańców ul. Sportowej w T. Wojewoda pismem z dnia 10 lipca 2007r. wezwał F. L. do przedłożenia w terminie siedmiu dni upoważnień do reprezentowania poszczególnych mieszkańców, co umożliwi określenie czy pozostawali stronami postępowania. W dniu 17 lipca 2007r. zostało złożone pełnomocnictwo z dnia 17 maja 2007r. podpisane przez dziesięć osób w tym skarżącą F. S. oraz uczestników postępowania: Z. K., E. I., A. Z., K. J., K. L. i W. K. Organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania obowiązany jest ustalić czy wniesione zostało przez uprawniony podmiot - stronę oraz czy zachowano termin do jego wniesienia. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 1999r., sygn. akt IV SA 1611/98, (Lex 48165) w razie gdy odwołanie zostało wniesione przez jednostkę, która twierdzi, że zaskarżone orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku - to wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie, Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003 r. ze zm.) każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Art. 28 Kpa ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego wynika natomiast, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu należy przytoczyć definicję ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Mianowicie obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem art. 28 ust.2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Na straży bowiem prawa do zabudowy określonej w art. 4, stoi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego czyniąc stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę każdego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Odnosząc się ponownie do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i jego definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazać należy, że w przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. w sprawie II OSK 1321/06, nie publ., stwierdził, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego (por. wyrok WSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/2004). W warunkach rozpoznawanej sprawy, organ administracji, oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację osób składających odwołanie do występowania w sprawie o pozwolenie na budowę w charakterze strony winien był zatem odnieść się do funkcji, konstrukcji formy czy innych cech obiektu i zbadać czy przepisy odrębne wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu znajdującego się w jego otoczeniu. W ocenie Sądu organ II instancji nie dokonując tak istotnych ustaleń nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, że odwołujący się nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dokonana analiza obszaru oddziaływania inwestycji wykazała, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działki inwestora nr 91/9 oraz działki drogowej nr 118. Z akt administracyjnych wynika jednakże, że obszar oddziaływania inwestycji nie został wyznaczony na żadnym etapie postępowania. Odnosząc się do odwołania organ I instancji stwierdził jedynie, że osoby wnoszące odwołanie nie posiadają statusu stron postępowania, co w żadnym razie nie spełnia wymogu zbadania istnienia po stronie wnoszących odwołanie ich legitymacji. Podnoszone przez skarżących okoliczności powinny być przedmiotem analizy organu odwoławczego. Wskazać nadto należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję umarzając postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącego F. L. oraz innych mieszkańców ul. Sportowej w T., nie precyzując tychże osób. Status strony jest indywidualną cechą, zatem nie może być ustalany generalnie, czyli - tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – w odniesieniu do bliżej nieokreślonych mieszkańców ul. Sportowej w T. Organ odwoławczy nie wyjaśnił indywidualnie, w odniesieniu do każdego z wnoszących odwołanie, czy jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, czy też nie. Wskazać przy tym należy, że organ zupełnie pominął kwestię zachowania terminu do wniesienia odwołania. Niewyjaśnienie przez organ okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybia przepisom art. 7 i 77 § 1 Kpa. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.