II SA/Gd 743/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni A. w G. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia 5 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w G. wniosła skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 5 października 2012r. nr [...], na mocy którego utrzymane zostało w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 20 sierpnia 2012r. o nałożeniu grzywny w kwocie 2000zł, w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej ww. postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2012r. wydanym na podstawie art. 11a ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej ( tekst jednolity Dz. U. z 2009r. , nr 12, poz. 68 ze zm.) w zw. z art. 20 §1 pkt 4, art. 26 § 4, art. 119 § 1 i § 2, art. 120 § 1, art. 121§ 2 , art. 122§ 2 oraz art. 64 a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w G. grzywnę w wysokości 2000zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym z dnia 20 sierpnia 2012r. oraz nałożył obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej w kwocie 68zł. Jednocześnie wezwano zobowiązaną do wpłaty grzywny w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia lub do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie do dnia 31 grudnia 2012r., pod rygorem nałożenia kolejnej grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. W uzasadnieniu wskazano, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej decyzją nr [...] z dnia 5 sierpnia 2005r. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w G. obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotyczące budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w G. polegające między innymi na dostosowaniu długości dojścia ewakuacyjnego z X i IX piętra budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w G. przy ul. [...] do wielkości niezagrażającej życiu ludzi. W związku z uchylaniem się strony zobowiązanej od wykonania opisanego obowiązku Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej upomnieniem z dnia 3 sierpnia 2012r. wezwał zobowiązaną do wykonania tego obowiązku, a następnie w dniu 20 sierpnia 2012r. wystawił tytuł wykonawczy. Uzasadniając postanowienie o nałożeniu grzywny organ I instancji przytoczył treść przepisów art. 6 § 1 i art. 7 § 2 ustawy stanowiących o obowiązku organu egzekucyjnego podjęcia czynności egzekucyjnych zmierzających do wykonania obowiązku oraz o możliwych do zastosowania środkach egzekucyjnych, wskazując że w niniejszej sprawie możliwe do zastosowania są dwa środki egzekucyjne a mianowicie grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Organ I instancji ustalił, że w niniejszej sprawie zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny jest uzasadnione okolicznościami sprawy, mimo że charakter nałożonych obowiązków pozwala organowi na zastosowanie wykonania zastępczego. Jednakże, jak to wskazano, zastosowanie wykonania zastępczego byłoby dla zobowiązanej bardziej dokuczliwe, gdyż spowodowałoby nieodwracalne dodatkowe koszty związane z wykonaniem zastępczym. Zastosowanie grzywny jest mniej dotkliwe, gdyż mniej ingeruje w sferę praw zobowiązanego, pozostawiając mu wybór dostawcy i wykonawcy robót, co z kolei może wpłynąć na ograniczenie kosztów wykonania obowiązków. Ponadto zgodnie z art. 126 ustawy w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu, natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części. Za celowością zastosowania grzywny przemawia również zachowanie zobowiązanego, który wykonał już częściowo obowiązki wynikające z decyzji z dnia 5 sierpnia 2005r. Ustalając wysokość grzywny na kwotę 2000zł, organ uznał, że stanowi ona 20% maksymalnej dopuszczonej przepisami i będzie wystarczającą formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w G. wniosła o uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny na tej podstawie, że wykonała niektóre obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, do których wykonania została zobowiązana we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organ I instancji. Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych przez organ I instancji w dniu 19 czerwca 2012r. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym mieszkalnym przy ul. [...] w G. ustalono, że w dalszym ciągu obowiązek określony w decyzji z dnia 5 sierpnia 2005r. nie został w pełni wykonany. Obowiązek ten polegał na usunięciu nieprawidłowości, dotyczącej przekroczenia długości dojścia ewakuacyjnego z kondygnacji 10 i 9 piętra ww. budynku o ponad 100% w odniesieniu do dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego. Przekroczenie tej długości dawało podstawę do uznania budynku za zagrażający życiu ludzi. W trybie art. 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) Spółdzielnia Mieszkaniowa uzgodniła z właściwym komendantem państwowej straży pożarnej trzy rozwiązania zastępcze w odniesieniu do niespełnionego wymogu w zakresie warunków ewakuacji kondygnacji 10 i 9 piętra w drodze postanowienia z dnia 2 sierpnia 2007r. Organ I instancji w trakcie czynności kontrolnych ustalił, że strona wykonała tylko jedno z trzech wskazanych uzgodnionych rozwiązań zastępczych, co jest jednoznaczne z tym, że obowiązek określony w tytule wykonawczym jest nadal niezrealizowany. Organ odwoławczy powołał na art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiący, że dopiero z chwilą wykonania danego obowiązku w całości a nie w części przestaje istnieć podstawa do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego i można postępowanie egzekucyjne uznać za bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie przesłanki do uznania postępowania egzekucyjnego za bezprzedmiotowe nie wystąpiły Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie, w której zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie przez organ, iż częściowe wykonanie nałożonego na skarżącą obowiązku w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej nie daje podstaw dla odstąpienia od nałożenia grzywny w celu przymuszenia, a także naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez nieuwzględnienie faktu wykonania w części nałożonych postanowieniem obowiązków i ujęcie w planach na rok bieżący realizacji dalszych czynności związanych z ochroną przeciwpożarową w budynku, które to opóźnienie było wyłącznie związane z brakiem odpowiednich środków finansowych na ten cel, 2) istotne naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z dnia 20 sierpnia 2012r. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponownie podniosła, że częściowo wykonała swój obowiązek, z wytycznych zawartych w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2007r. nie wykonała jedynie systemu oddymiania, przy czym Rada Nadzorcza Spółdzielni podjęła uchwałę o jej wykonaniu w ramach planu remontów w 2012r. Działania podejmowane przez Spółdzielnię świadczą o tym, że stosuje się do nałożonych na nią obowiązków w zakresie objętym tytułem wykonawczym. W związku z brakiem środków finansowych w wystarczającej wysokości Spółdzielnia nie była w stanie wykonać jednorazowo wszystkich robót i w związku z tym nastąpiło rozłożenie zaplanowanych robót na etapy dostosowane do jej możliwości finansowych. W ocenie Skarżącej brak jest zatem podstaw aby czynić jej zarzut braku realizacji zobowiązań określonych w decyzji i w konsekwencji nieuzasadnione jest nałożenie grzywny w celu tzw. przymuszenia do wykonania obowiązków. Zaskarżone postanowienie narusza art. 207 § 3 ustawy uznając, że częściowe wykonanie obowiązku nie daje podstaw do odstąpienia od nałożenia grzywny. Nadto nastąpiło naruszenie interesu skarżącej, gdyż organy nie uwzględniły argumentów, które spowodowały opóźnienia w realizacji prac związanych z ochroną przeciwpożarową W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. nr z 2012r. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono prawa. Zdaniem Sądu organy rozpoznając sprawę, prawidłowo orzekły o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w kwocie 2000zł i należycie uzasadniły jej wysokość. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Komendanta Wojewódzkiej Straży pożarnej z dnia 5 października 2012r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, mocą którego nałożono na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w G. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku z zakresu wymagań ochrony przeciwpożarowej w budynku przy ul. [...] w G. w wysokości 2000zł. Obowiązek ten polega na dostosowaniu długości dojścia ewakuacyjnego z 10 i 9 piętra ww. budynku mieszkalnego do wielkości niezagrażającej życiu ludzi. Przy czym zgodnie z postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 2 sierpnia 2007r. w odniesieniu do powyższej nieprawidłowości ustalono, iż nie zostanie ona usunięta wprost, lecz zostanie usunięta poprzez rozwiązanie zastępcze. W odniesieniu do istniejącego przekroczenia o ponad 100% długości dojścia ewakuacyjnego w budynku rozwiązanie zastępcze obejmowało i polegało na: 1. wykonaniu na poziomie kondygnacji 9 i10 piętra wydzielenie klatki schodowej od holu (korytarza) drzwiami o klasie odporności ogniowej EI 60 i szerokości 0,90m, 2. dostosowaniu okna na najwyższej kondygnacji w budynku do automatycznego otwierania się w przypadku pojawienia się zadymienia na klatce schodowej, 3. zastosowaniu trzech automatycznych czujek dymowych na kondygnacjach 5,7,9, oraz 10 w klatce schodowej, holu i korytarzu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca nie wykonała w całości obowiązków opisanych w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2007r. mających na celu wykonanie obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej opisanej w tytule wykonawczym. Tym samym nie został wykonany obowiązek określony w tytule wykonawczym. Wyrażenie zgody na spełnienie tego obowiązku w zakresie bezpieczeństwa pożarowego poprzez zastosowanie wyżej przytoczonych rozwiązań zamiennych (zastępczych) oznacza, że tylko wykonanie ich w całości uzasadniałoby uznanie, że postępowanie egzekucyjne nie powinno być prowadzone. Stwierdzić zatem należy, że wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły art. 7 § 3 ustawy. Przepis ten stanowi, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany, albo stał się bezprzedmiotowy. Takie okoliczności w sprawie nie wystąpiły, gdyż egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości. W konsekwencji skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykonała w całości czynności opisanych w rozwiązaniu zastępczym (obowiązku określonego w punkcie 2), to organy prawidłowo uznały, że nie został wykonany obowiązek nałożony na Spółdzielnię w tytule wykonawczym. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: DZ.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1945 ze zm.). Organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżąca nie wykonała, nałożonego na nią, obowiązku dostosowania długości dojścia ewakuacyjnego z 10 i 9 piętra budynku do wielkości nie zagrażającej życiu ludzi, poprzez wykonanie wszystkich czynności ustalonych w postanowieniu z dnia 2 sierpnia 2007r. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 § 2 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka o charakterze niepieniężnym (§ 2). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Organy prawidłowo określiły również wysokość grzywny, zaś dokonany wybór, zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa, szczegółowo umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, z godnie z art. 126 ustawy, nieuiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub w całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. To od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 ustawy. W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy, z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000zł. W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo określiły wysokość grzywny w granicach unormowania art. 121 § 2 ustawy a ponadto szczegółowo uzasadniły jej wysokość. Grzywna w kwocie 2000zł stanowi 20% wysokości dopuszczalnej przytoczonym przepisem. Nie została więc ustalona w wysokości przekraczającej np. 50% dopuszczalnej wysokości, czy też w wysokości maksymalnej. Wysokość nałożonej grzywny uzasadniona jest z jednej strony powoływanym przez skarżącą wykonywaniem nałożonych obowiązków, a drugiej wskazywanym przez organ upływem czasu od daty nałożenia obowiązku w 2005r. i umożliwieniem jego realizacji w sposób zastępczy w 2007r. Organ wskazywał, że dopiero po 5 latach dokonał weryfikacji realizacji podjętych przez stronę działań. Mimo upływu długiego okresu czasu dokonano jedynie częściowej realizacji obowiązku. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia interesu strony Sąd podziela w całości stanowisko organu, że został on uwzględniony przy ustalaniu rozwiązań zastępczych, z uwagi na stosunkowo niskie nakłady finansowe potrzebne do realizacji rozwiązań, jak i specyfikę obiektu, jego użytkowania –blok mieszkalny z dużą liczbą mieszkańców. Natomiast nakładając grzywnę organ egzekucyjny nie ma obowiązku badania możliwości finansowych strony zobowiązanej. Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji prawidłowo określiły wysokość grzywny kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności czy też niesprawiedliwości. Skarżąca nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może ona zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego obowiązku. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Wskazana regulacja jest konsekwencją zasady sformułowanej w art. 7 § 3 ustawy, przewidującej zakaz stosowania środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącą w wysokości 2000 zł. spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji a przedstawiona przez organy argumentacja w tym zakresie jest słuszna i zasługuje na akceptację. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., Sąd skargę jako bezzasadną oddalił