II SA/Gd 744/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Sekretarz sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej M. Ś. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Wojewody z dnia 7 września 2007 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 3 lipca 2007 r., nr [...] i postanowienie Starosty z dnia 22 maja 2007 r., nr [...] w zakresie obowiązku nałożonego w punkcie pierwszym , 2. zasądza od Wojewody na rzecz C. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 744/07 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 18 maja 2007 C. B. wystapiła do Starostwa Powiatowego o wydanie zezwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego według projektu Typ "Calineczka w II", na położonej w S. działce nr [...]. Postanowieniem z dnia 22 maja 2007 r., Starosta, stwierdzając szereg braków dołączonego do wniosku projektu budowlanego, nałożył na wnioskodawczynię obowiązek ich usunięcia w terminie do dnia 15 czerwca 2007 r. W punkcie 1 postanowienia nałożono obowiązek doprowadzenia wielkości działki do stanu zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje, iż minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki winna wynosić co najmniej 1 000 m2. Wnioskodawczyni zakwestionowała zasadność tego zobowiązania wskazując, iż podział nieruchomości jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Decyzją z dnia 3 lipca 2007 r. Starosta odmówił C. B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku gospodarczo - garażowego na terenie działki nr [...] w S.. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.) W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 32 ust. 8 pkt 1 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 15 lutego 2005 r., minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych wynosić winna 1000 m². Tym samym, podział działki dokonany na podstawie decyzji Wójta z dnia 15 maja 2006 r. nastąpił niezależnie od ustaleń obowiązującego już w tym czasie planu. Powierzchnia wydzielonej działki nr [...] wynosi bowiem tylko 397 m², co w ocenie organu spowodowało, iż utraciła ona status działki budowlanej. Wobec powyższego, organ odmówił zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę stwierdzając, że nie spełnia on wymogów określonych w postanowieniu z dnia 22 maja 2007 r. i narusza warunki planu miejscowego. W odwołaniu C. B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji, art. 6, art., 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 104, art. 107 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 95 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2000 Nr 46, poz. 543 ze zm.) Odwołująca się wskazała, że podział nieruchomości nastąpił na podstawie art. 95 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dopuszcza podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu, o ile następuje on w celu wydzielenia działki budowlanej. W odwołaniu podkreślono, że wydzielone na podstawie decyzji Wójta z dnia 15 maja 2006 r. działki spełniają definicję działki budowlanej z art. 4 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą wydzielenie jest możliwe zawsze, jeśli dotyczy zabudowanej działki gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Definicja ta nie zawiera warunku, aby działka budowlana musiała spełniać wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wobec powyższego, określenie w planie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, nie miało w ocenie odwołującej się znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzją z dnia 7 września 2007 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powtarzając w całości twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, podzielił jego stanowisko odnośnie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uwagi na fakt, iż działka, na której ma być realizowana inwestycja nie spełnia wymogów powierzchniowych wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. B. wniosła o uchylenie powyższej oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji, podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 1 Prawa Budowlanego oraz art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podtrzymując twierdzenia odwołania, skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 96 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko organ zatwierdzający projekt podziału, tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta, jest kompetentny do badania zgodności tego projektu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa publicznego i miejscowego. Skoro wielkość działki leżała poza zakresem kontroli prowadzonej przez Starostę, nie mógł on zatem stwierdzić jakichkolwiek nieprawidłowości w tym zakresie na podstawie powołanego przez niego w postanowieniu z dnia 22 maja 2007 r. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Okoliczność, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznacza, że ma on prawo kontrolować projekt budowlany. Kontrolowanie dopuszczalnej wielkości działki stanowiłoby naruszenie kompetencji zarezerwowanej w tym zakresie przez ustawę dla wójta, burmistrz lub prezydenta miasta. Skarżąca wyjaśniła, że w części opisowej projektu podaje się, co prawda, powierzchnię działki, ale czyni się to wyłącznie w celu "zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak powierzchnia zabudowy projektowanych i adaptowanych obiektów budowlanych, powierzchnia dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni oraz innych części terenu niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", o czym stanowi § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, Wojewoda podkreślił w szczególności, iż wbrew przekonaniu skarżącej, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy do wydania pozwolenia na budowę organ, jest uprawniony do sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. 2006 Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji wskazał, iż z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 15 lutego 2005 wynika, że działkami budowlanymi są wyłącznie działki o powierzchni co najmniej 1000 m2. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten nie określa wymogów co do wielkości działki budowlanej, umożliwiającej jej zabudowę domem jednorodzinnym. W treści planu nie przewidziano zasad zabudowy nieruchomości ograniczających możliwość zabudowy z uwagi na wielkość nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S. w § 32 ust. 8 ustaleń szczegółowych dla terenu MU.20 zawiera jedynie postanowienia dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, stanowiąc, że dla zabudowy określonej jako podstawowe przeznaczenie terenu minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych wynosi 1 000 m2. Nakaz stosowania postanowień planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie skierowany jest do organu zatwierdzającego projekt podziału, jakim zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Nr 46 z 2000 r. poz. 543 ze zm.) jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, w wyniku którego doszło do wydzielenia działki przeznaczonej pod projektowaną inwestycję, nastąpiło decyzją Wójta z dnia 15 maja 2006 r. Nr [...]. W decyzji tej wskazano, iż na podstawie art. 95 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału dokonuje się niezależnie od postanowień planu zagospodarowania przestrzennego w celu wydzielenia działki budowlanej. Przepis art. 95 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału stanowił, iż niezależnie od ustaleń planu podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej. Obecnie od 22 października 2007 r., po zmianie wprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173 poz.1218), przepis ten stanowi, iż niezależnie od ustaleń planu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Ocena prawidłowości interpretacji przez organ dokonujący podziału treści art. 95 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poza ramami niniejszego postępowania. Wydana decyzja jako ostateczna, ma zgodnie art. 16 § 1 k.p.a., moc obowiązującą do czasu jej uchylenia, zmiany lub stwierdzenia jej nieważności. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może samodzielnie kwestionować prawidłowości wydanej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Co do zasady, ewentualne podważenie prawidłowości tej decyzji z uwagi na jej sprzeczność z planem mogłoby nastąpić jedynie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Nadto wskazać należy, iż z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S. wynika, że postanowienia dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, na które powołał się organ administracji, nie mają zastosowania przy wydzielaniu działek budowlanych przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Zgodnie z § 32 ust. 8 pkt 1lit. a ustaleń szczegółowych dla terenu MU.20 minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych wynosi 1 000 m2 dla zabudowy określonej jako podstawowe przeznaczenie terenu. Z § 32 ust. 1 pkt 1 ustaleń szczegółowych dla terenu MU.20 wynika, iż podstawowym przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa, natomiast zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest w § 32 ust. 1 pkt 2 lit. b wskazana jako funkcja dopuszczona. Wymóg wskazany w § 32 ust. 8 pkt 1 a ustaleń szczegółowych dla terenu MU.20 dotyczy jedynie wydzielenia działek pod zabudowę stanowiącą podstawowe przeznaczenie terenu, a więc zabudowę mieszkaniowo - usługową. Nie znajduje on natomiast zastosowania w przypadku zabudowy innej niż podstawowe przeznaczenie terenu, określonej jako funkcja dopuszczona na tym terenie, w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Złożony przez skarżącą wniosek dotyczył budowy domu jednorodzinnego, wymogi dotyczące wielkości działki przy podziale przewidziane w ust. 8 pkt 1 a ustaleń szczegółowych dla terenu MU.20 nie znajdowały w tym przypadku zastosowania. Zgodnie z art. 4 prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Brak jest podstaw do stwierdzenia, iż działka skarżącej nie posiada charakteru działki budowlanej. Prawo budowlane nie określa definicji działki budowlanej. Z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) wynika, że przez działkę budowlaną rozumieć należy nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z okoliczności sprawy nie wynika, by projekt budowlany nie spełniał wymogów w tym zakresie. Wydane decyzje oraz postanowienie z dnia 22 maja 2007 r. nakładające w punkcie 1 obowiązek doprowadzenia wielkości działki do stanu zgodnego z § 32 ust. 8 pkt 1a planu zagospodarowania przestrzennego naruszają treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w niniejszej sprawie brak było bowiem podstaw do kwestionowania przez organ zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Starosty oraz punkt 1 postanowienia z dnia 22 maja 2007 r. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 500 zł tytułem uiszczonego wpisu, kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa. Sąd nie zawarł w treści wyroku orzeczenia przewidzianego art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem zaskarżona i uchylona decyzja odmowna nie podlegała wykonaniu.