II SA/Gd 744/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewody z dnia 25 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez L. M. jest decyzja Wojewody z 25 września 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 6 maja 2009 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości. Jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji podstawą umorzenia postępowania było ustalenie przez organy, iż sprawa administracyjna, której dotyczyło postępowanie została ostatecznie rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną. Organy ustaliły bowiem, że L. M. pierwszy raz wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości w dniu 27 marca 2007 r. Wniosek ten dotyczył części nieruchomości położonej w G. przy ul. J., oznaczonej jako działka [[...]] powstałej z podziału działki [[...]], przejętej na własność przez Gminę na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 26030 ze zm.). Skarżąca twierdziła, że niewykorzystana przez Gminę pod budowę drogi działka powinna podlegać zwrotowi w trybie przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosownie do art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku ostateczną decyzją Wojewody z 23 lipca 2007 r. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 22 maja 2007 r. o umorzeniu postępowania. Podstawą umorzenia było uznanie przez organy obu instancji, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu wyżej opisanej nieruchomości. Wedle stanowiska organów powołany przez wnioskodawczynię art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomości nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Nie odnosi się on bowiem do sytuacji w których przejście własności nieruchomości na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa nastąpiło w trybie określonym w art. 98 tej ustawy czyli wskutek podziału nieruchomości. Opisana decyzja Wojewody była przedmiotem skargi L. M. do tutejszego Sądu, który prawomocnym już postanowieniem z 9 października 2007 r. w sprawie II SA/Gd 629/07 orzekł o jej odrzuceniu. Powodem takiego rozstrzygnięcia było niewłaściwe opłacenie skargi przez profesjonalnego pełnomocnika strony. Ponownie z wnioskiem o zwrot wyżej opisanej nieruchomości tj. działki nr [[...]] powstałej z podziału działki nr [[...]] skarżąca wystąpiła do organu w dniu 20 lutego 2008 r. We wniosku tym skarżąca wyraziła pogląd, że poprzedni jej wniosek nie został rozstrzygnięty decyzją administracyjną załatwiającą sprawę co do istoty. Podjęte decyzje bowiem bezzasadnie umarzały postępowanie w sprawie. W ocenie wnioskodawczyni organ powinien był w następstwie złożonego wniosku albo uwzględnić wniosek, albo odmówić zwrotu nieruchomości. W podjętych w sprawie decyzjach organy nie podzieliły tego stanowiska. Uznały, że poprzednie rozstrzygnięcie umarzające postępowanie załatwia sprawę wniosku skarżącej o zwrot nieruchomości i stanowi przeszkodę do ponownego orzekania. Organy wskazały na tożsamość obu spraw administracyjnych zainicjowanych wnioskami skarżącej. Stwierdziły, że kolejna decyzja w tej samej sprawie byłaby dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W skardze na decyzję organu II instancji z 25 września 2009 r. skarżąca ponowiła swoją argumentację dotyczącą braku merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej. Zdaniem skarżącej wcześniejsza ostateczna decyzja umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie stanowi przeszkody do rozpoznawania kolejnego jej wniosku w sprawie. Zarzuciła organom naruszenie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami "przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie tj. brak wydania decyzji merytorycznej w sytuacji w której zastosowanie mają przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a przejście własności nieruchomości na jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w trybie przewidzianym przez art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że w ocenie skarżącej nie było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości zainicjowanego pierwszym wnioskiem skarżącej z tego względu, iż wbrew stanowisku organów z mocy art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami do jego rozpoznania winny znaleźć zastosowanie przepisy odnoszące się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Odmienny pogląd organy w tej kwestii nie powinien skutkować umorzeniem postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa lecz odmową zwrotu nieruchomości. Skoro taka decyzja nie została podjęta to sprawa w dalszym ciągu nie jest załatwiona merytorycznie, a decyzja o umorzeniu nie stanowi przeszkody do ponownego orzekania. Dodatkowo w skardze zarzucono naruszenie art. 10 kpa przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz naruszenie art. 7, 8 i 9 kpa przez załatwienie sprawy z pominięciem rozpatrzenia słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Wbrew stanowisku skarżącej w rozpatrywanej sprawie organ administracji publicznej obowiązany był umorzyć postępowanie zainicjowane kolejnym jej wnioskiem o zwrot nieruchomości. Zastrzec należy, że przedmiotem kontroli sądu nie jest ostateczna decyzja administracyjna Wojewody z 23 lipca 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wydana w następstwie rozpatrzenia pierwszego wniosku skarżącej o zwrot części nieruchomości przejętej na własność gminy w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz kolejna decyzja umarzająca postępowanie z uwagi na istnienie tego wcześniejszego ostatecznego rozstrzygnięcia. Istotne jest jednak, że przyczyną wcześniejszego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania było uznanie organów, iż brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania wniosku skarżącej, albowiem przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie odnoszą się do nieruchomości przejętych na własność gminy w wyniku dokonanego na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału. Zdaniem sądu w tych okolicznościach postępowanie zainicjowane kolejnym wnioskiem skarżącej o zwrot tej samej nieruchomości musiało podlegać umorzeniu z powodu przeszkody zwanej res iudicata, czyli ostatecznego załatwienia sprawy decyzją ostateczną (art. 16 kpa). Wniesiona skarga opiera się zdaniem Sądu na wadliwym założeniu, że w sytuacji gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja administracyjna umarzająca podstępowanie w danej sprawie (czyli decyzja określana jako niemerytoryczna nie rozstrzygająca istoty sprawy, kończąca postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości - art. 104 § 2 zdanie drugie w związku z art. 105 kpa) to możliwe jest jej późniejsze załatwienie inną decyzją rozstrzygającą co do istoty (merytoryczną – art. 104 § 2 zdanie pierwsze). W ocenie Sądu takie stanowisko jest wadliwe, a wydana następnie decyzja merytoryczna – jak słusznie uznały organy- obciążona byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że oba postępowania uruchomione wnioskami skarżącej dotyczyły jednej i tej samej sprawy w sensie podmiotowym i przedmiotowym. W tym znaczeniu więc zachodziła tzw. tożsamość sprawy która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia 23 lipca 2007 r. o umorzeniu postępowania ze sprawą zainicjowaną kolejnym wnioskiem skarżącej o zwrot nieruchomości. Decyzja z 23 lipca 2007 r. ma przymiot ostateczności w rozumieniu art. 16 kpa, a zatem definitywnie kończy postępowanie i organ był nią związany (art. 110 kpa). Zdaniem Sądu organy prawidłowy przyjęły, że istnienie w obrocie prawnym decyzji umarzającej postępowanie w danej sprawie uniemożliwia im w ogóle rozpatrywanie wniosku i ponowne orzekanie. Przyjęty bowiem w art. 16 § 1 kpa zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie jest ograniczony tylko do decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty merytorycznie. Potwierdzeniem takiego stanowiska może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 1998 r. w sprawie III SA 103/97 w którym wyrażono następujący pogląd: "Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 kpa)". W pozytywnej glosie do tego wyroku Barbary Adamiak (opublikowanej wraz z w/w wyrokiem w OSP z 1999 roku, zeszyt 1, poz. 19) przedstawiono szeroki wywód teoretyczny odnoszący się do analogicznej sytuacji jak rozpatrywana w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że na gruncie prawa administracyjnego decyzje określane jako niemerytoryczne tzn. nie rozstrzygające sprawy co do istoty, lecz kończące postępowanie z powodu bezprzedmiotowości nie zawsze wywołują jedynie skutek wyłącznie procesowy. W niektórych przypadkach powodują także skutek materialnoprawny. Skutek ten może wyrażać się m. in. w stanowisku, że w systemie prawa administracyjnego nie ma normy prawnej umożliwiającej organom administracji publicznej uczynić zadość żądaniu strony, czyli nie ma przepisów prawa w oparciu o które można byłoby ewentualnie rozpatrywać sprawę. Wbrew twierdzeniom skarżącej taka sytuacja umożliwia umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 kpa, a wydana wskutek takiego ustalenia decyzja stanowi przeszkodę do ponownego rozpatrywania wniosku. Przedmiotem oceny Sądu nie mogło być natomiast stanowisko organów o braku podstaw do zastosowania przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości w odniesieniu do przejętej na rzecz gminy działki nr [[...]], a to z tej racji, że jak wskazano na wstępie, decyzja Wojewody z 23 lipca 2007 r. nie podlegała kontroli sądu w tej sprawie. Wobec prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia ewentualne naruszenia przepisów postępowania ( art. 7-10 kpa) także nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Z powyższych więc względów Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.