II SA/Gd 746/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. L. oraz J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia 4 lipca 2006r. Starosta zmienił własną decyzję nr [...] z dnia 4 maja 2004r. o przyznaniu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka -N. L. w rodzinie zastępczej w ten sposób, że ustalił rodzinie zastępczej - L. i J. L. - pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniej N. L. za okres od 1 lipca 2006r. do 31 lipca 2006r. w kwocie 763,40 zł, natomiast od 1 sierpnia 2006r. wysokość tej pomocy ograniczył do kwoty 648,40 zł. Uzasadniając decyzję organ I instancji powołał się na fakt, że małoletnia N. L. w dniu 12 lipca 2006r. ukończyła 7 rok życia i nie otrzymuje żadnego dochodu, wobec czego organ przyznał L. i J. L. od dnia 12 lipca 2006r. pomoc pieniężną w wysokości 40% kwoty 1.621 zł, tj. kwotę 648,40 zł. L. i J. L. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazując na przepisy art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 20 ust 1, art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 1 Konwencji Praw Dziecka i wywodząc, że zmniejszenie pomocy finansowej dla dzieci, które kończą siódmy rok życia i rozpoczynają edukację szkolną narusza wskazane przepisy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 8 listopada 2006r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazał organ odwoławczy, podstawy przyznania pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Pomoc pieniężna udzielana na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej jest jedną z form pomocy, określoną w art. 78 przywołanej ustawy, a podstawą ustalenia wysokości tej pomocy jest kwota 1.621 zł. Pomocy pieniężnej w wysokości 40% tej podstawy udziela rodzinie zastępczej starosta, o czym stanowi przepis art. 78 ust. 1-3 przywołanej ustawy. Według organu II instancji, pomoc ta może być udzielona w wyższej wysokości (60-80 % podstawy), jeżeli uzasadnia to jeden z czynników, o których mowa w art. 78 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Do czynników tych należą: wiek dziecka, stan zdrowia dziecka oraz niedostosowanie społeczne dziecka, jeżeli wykazuje ono przejawy demoralizacji w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach nieletnich. Wysokość oraz szczegółowe warunki przyznania pomocy pieniężnej rodzinie zastępczej określają przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233 poz. 2344). Z § 9 ust. 1 pkt 1 wynika, że wysokość pomocy pieniężnej na pokrycie częściowe kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej w przypadku dziecka do lat 7 wynosi miesięcznie 60% podstawy, o której mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Niższy wiek dziecka uzasadnia wyższą pomoc pieniężną. W związku z ukończeniem przez małoletnią N. L. 7-go roku życia, organ I instancji przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalił, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wypłatę pomocy pieniężnej w dotychczasowej wysokości stanowiącej 60% podstawy wymiaru pomocy. Zdaniem organu odwoławczego tym stanie faktycznym organ I instancji zasadnie, w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zmienił decyzję o przyznaniu pomocy pieniężnej w części dotyczącej wysokości przyznanej pomocy i od 12 lipca 2006r. obniżył pomoc pieniężną do 40% podstawy, przy czym za lipiec kwota przyznanej pomocy została ustalona proporcjonalnie, z uwzględnieniem daty urodzenia dziecka Skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyli L. i J. L., wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości. Skarżący podnieśli, że zmniejszenie pomocy pieniężnej nastąpiło po ukończeniu przez dziecko 7 roku życia i rozpoczęciu przez nie edukacji szkolnej. Tak niekorzystne zróżnicowanie udzielonej pomocy nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004r., a nie w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, który w opinii skarżących nie stanowi przesłanki do zmniejszenia pomocy. Skarżący zarzucili sprzeczność wydanej decyzji z art. 71 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 20 ust.1 Konwencji Praw Dziecka, powołali się też na prawo do pomocy w wychowaniu dzieci, wynikające z art. 18 ust. 2 Konwencji Praw Dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga L. i J. małżonków L. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta narusza prawo, chociaż z innych przyczyn niż to podnoszą skarżący. Rozpoznając skargę Sąd miał na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest zmniejszenie wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej, przysługującej rodzinie zastępczej L. i J. L. na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniej N. L. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ z urzędu, wskutek powzięcia informacji, że małoletnia N. ukończyła 7 rok życia. Stosownie do treści art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka. 2. Podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej jest kwota 1.621 zł, zwana dalej "podstawą". 3. Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości 40 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 10 % podstawy. 4. Starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej, uwzględniając: 1) wiek dziecka, 2) stan zdrowia dziecka, 3) niedostosowanie społeczne dziecka, jeżeli wykazuje ono przejawy demoralizacji w rozumieniu przepisów o postępowaniu w sprawach nieletnich w wysokości wyższej niż określona w ust. 3, lecz nieprzekraczającej 80 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 20 % podstawy. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, pomoc pieniężna rodzinie zastępczej udzielana jest na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka a jej zasadnicza minimalna wielkość, przy braku dochodu dziecka, wynosi 40% podstawy. Pomoc ta może zostać przyznana do wysokości 80% w warunkach określonych w ust. 4. Działając na podstawie delegacji ustawowej z art. 78 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, Minister Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 18 października 2004r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. Nr 233, poz. 2344) określił wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 78 ust. 3 i 4 tej ustawy. Według § 9 cytowanego rozporządzenia, w ust. 1 przewiduje się, że wysokość pomocy pieniężnej, o której mowa w art. 78 ust. 4 ustawy, na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej wynosi miesięcznie w przypadku dziecka: 1) do 7 lat - 60 % podstawy, o której mowa w art. 78 ust. 2 ustawy, zwanej dalej "podstawą"; 2) do 7 lat, posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności - 80 % podstawy; 3) od 7 do 18 lat, posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności - 60 % podstawy; 4) od 7 do 18 lat, umieszczonego w rodzinie zastępczej na podstawie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2002 r. Nr 11, poz. 109 i Nr 58, poz. 542 oraz z 2003 r. Nr 137, poz. 1304 i Nr 223, poz. 2217) - 60 % podstawy; 5) od 7 do 18 lat, posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności i umieszczonego w rodzinie zastępczej na podstawie ustawy, o której mowa w pkt 4 - 80 % podstawy. 2. Jeżeli dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej posiada dochód, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy, kwotę pomocy pieniężnej ustaloną na podstawie ust. 1 pomniejsza się o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu dziecka, z tym że pomoc pieniężna nie może być niższa niż 20 % podstawy. Jak prawidłowo wskazało SKO, na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, wiek dziecka nieprzekraczający 7 lat uzasadnia pomoc wyższą niż minimalna (40 %) określona w ustawie. Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że małoletnia N. L., umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej L. i J. L. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 2 września 1999r. sygn. akt [...], ukończyła siódmy rok życia w dniu 12 lipca 2006r., jest dzieckiem zdrowym, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności i nie została umieszczona w rodzinie zastępczej na podstawie ustawy z dnia 26 października 1982r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (vide: postanowienie Sądu Rejonowego, aktualizacja rodzinnego wywiadu środowiskowego k. 4, 5 akt administracyjnych I instancji). Trafnie zatem SKO uznało w świetle przytoczonych przepisów prawa materialnego, że ustalenia dokonane przez Starostę prowadzą do oceny braku przesłanek przyznania pomocy pieniężnej w dotychczasowej wysokości 60 % podstawy, przyznanej decyzją Starosty z dnia 4 maja 2004r. Nr [...]. Zakres uznaniowości przewidziany w ustawie o pomocy społecznej w art. 78 ust. 4 i uszczegółowiony w powołanym wyżej § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej, wymaga dokonania przez właściwy organ niezbędnych ustaleń, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nałożył obowiązek sporządzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie. Stosownie do treści art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, wymienionego jako podstawą prawna decyzji Starosty z dnia 4 lipca 2006r., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Nie wynika z treści decyzji Starosty z dnia 4 lipca 2006r., która z wymienionych wyżej przesłanek decyzji zmieniającej na niekorzyść strony miała zastosowanie w przedmiotowym wypadku. Uchybienie to nie zostało także naprawione w postępowaniu odwoławczym, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, badając merytoryczne przesłanki decyzji zmieniającej podjętej we wskazanym wyżej trybie, również nie wskazało konkretnej podstawy wydania decyzji zmieniającej na niekorzyść strony. SKO nie uwzględniło także zmienionego stanu prawnego wywołanego treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950). Powyższe rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej z art. 9 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. Zweryfikowane w sposób określony w art. 9 ustawy o pomocy społecznej kryteria dochodowe oraz kwoty, o których mowa w ust. 5 i 6 (w tym kwota stanowiąca podstawę ustalenia wysokości pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej), obowiązują od dnia 1 października roku, w którym jest przeprowadzana weryfikacja. Stosownie do treści § 1 pkt 2 lit. a i § 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, ustala się kwotę stanowiącą podstawę ustalenia wysokości pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, w wysokości 1.647,00 zł, od dnia 1 października 2006r. Zatem od tej daty miesięczna pomoc pieniężna ustalona w wysokości 40 % kwoty bazowej wynosi 658,80 zł. Wadliwie ustaliło SKO w zaskarżonej decyzji podjętej w dniu 8 listopada 2006r., że podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej jest kwota 1.621 zł, przez co naruszyło przepis prawa materialnego – art. 78 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu II instancji było wadliwe i naruszało przepis postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.. Zarzut sprzeczności zaskarżonej decyzji z art. 71 Konstytucji RP oraz z art. 18 i art. 20 ust.1 Konwencji Praw Dziecka nie może zostać uwzględniony. Z zasady legalności określonej w art. 6 kpa wynika bowiem, że organy administracji publicznej mając obowiązek działania na podstawie obowiązującego prawa, nie mają uprawnienia do dokonywania oceny zgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP i umowami międzynarodowymi. Rozpatrując sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni ocenę prawną wyrażoną powyżej oraz obowiązujący stan prawny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Stosownie do obowiązku nałożonego w przepisie art. 152 powołanej wyżej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że zaskarżona decyzja do czasu uprawomocnienia wyroku nie może być wykonana.