II SA/Gd 746/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 21 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości oddala skargę. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 września 2017 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 22 grudnia 2016 r., nr [..], w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w R., obr. 3, oznaczonej jako działka nr [..]. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 22 listopada 2015 r. A. B., J. B., H. L., S. M. i M. P., jako spadkobiercy po byłym właścicielu nieruchomości J. E., wniosły o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, położonej w R. obr. 3, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..] o pow. 0,8142 ha. W toku wszczętego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że ograniczenie prawa własności polegało na usytuowaniu na przedmiotowej nieruchomości linii elektroenergetycznej 110 kV, którą wykonano na postawie decyzji Naczelnika Miasta z dnia 16 listopada 1978 r., nr [..], zezwalającej Zakładowi na wejście na teren przedmiotowej nieruchomości, w celu przeprowadzenia robót związanych z budową linii energetycznej wysokiego napięcia oraz późniejszą jej eksploatacją i konserwacją. Decyzja ta informowała także, iż teren pod linią wysokiego napięcia nie może być wykorzystywany na budowę budynków, ustawiania stogów i sadzenia drzew. Następnie decyzją Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Przestrzennej z dnia 30 czerwca 1979 r., nr [..] udzielono pozwolenia na budowę linii 110 kV [..], a protokół z dnia 15 października 1984 r. potwierdził odbiór techniczny ww. zadania inwestycyjnego. Jednocześnie organ ustalił, że brak jest dokumentów potwierdzających fakt wystąpienia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek wybudowania na niej linii elektroenergetycznej, w związku z czym, w celu ustalenia odszkodowania zlecono rzeczoznawcy majątkowemu K. K.-P. wykonanie operatu szacunkowego. Z operatu sporządzonego w dniu 28 września 2016 r. wynikało, że w dniu wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie robót związanych z budową linii elektroenergetycznej przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod tereny upraw ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy, zgodnie z obowiązującą uchwałą nr XI/61/78 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26 czerwca 1978 r. w sprawie uchwalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. W ocenie rzeczoznawcy stan nieruchomości uległ zmianie w zakresie posadowienia linii przesyłowej, jednak nie nastąpiło wyłączenie gruntu z użytkowania rolniczego. Mając na uwadze, że nie wniesiono oświadczeń o poniesionych szkodach w uprawach, rzeczoznawca jako szkodę zaliczył utratę pożytków w okresie udostępnienia nieruchomości na czas budowy. Z operatu wynika także, że nie nastąpiła zmiana przydatności użytkowej nieruchomości oraz trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, zaś skutki związane z obowiązkiem udostępnienia gruntu w celu konserwacji i usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń nastąpiły tylko w obrębie pasa posadowienia przewodów. Powierzchnia strefy trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ustalona została na 632 m2. Wartość prawa własności nieruchomości określono w podejściu porównawczym metodą porównywania parami, analizując transakcje zawarte w okresie od września 2014 r. do dnia wyceny. Mając na uwadze powyższe ustalenia Starosta decyzją z dnia 22 grudnia 2016 r., na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 6, art. 134 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., ustalił odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w R. obr. 3, oznaczonej jako działka [..], na rzecz: A. B., J. B., H. L., S. M. oraz M. P., każda w udziale po 1/5 o wartości 501,80 zł i zobowiązał do wypłaty odszkodowania A. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 i ust. 4, art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. oraz art. 233 tej ustawy kwestionując zasadność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów u.g.n., gdyż nie nastąpiły zdarzenia, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 u.g.n. Wydanie zaś decyzji w oparciu o tę ustawę doprowadziło do naruszenia art. 6 k.p.a. A zarzuciła także naruszenie art. 117 § 1 i 2 w związku z art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 35, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (tj.: Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1958 r. poprzez ich niezastosowanie, wskutek czego skarżąca została zobowiązana do zapłaty ustalonego odszkodowania pomimo, iż może uchylić się od zaspokojenia roszczenia, z którego to prawa korzysta oraz art. 120 Kodeks cywilny poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że roszczenie o odszkodowanie, w tym roszczenie wnioskodawców, nie uległo przedawnieniu. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 21 września 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie uznając, że skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej w 1978 r. na potrzeby budowy linii elektroenergetycznej 110 kV nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym, tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n., to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Ponadto organ zauważył, że zgodnie z uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. W niniejszej zaś sprawie ograniczenie prawa własności w związku z wydaniem decyzji Naczelnika Miasta z dnia 16 listopada 1978 r., stanowi zdarzenia prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia. Odnosząc się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu przedawnienia Wojewoda wskazał, że w prawie administracyjnym przedawnienie występuje tylko, jeśli przepis prawa tak stanowi, natomiast brak jest podstaw do konstruowania przedawnienia żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie, które nie dotyczy przedawniającego się roszczenia sprecyzowanego w trybie art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. Choć dochodzone prawo ma charakter majątkowy, to skoro poddane zostało kognicji organów administracyjnych i na podstawie przepisów prawa administracyjnego jest realizowane - podlega jego regułom. W skardze A. powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie doszło do typowego wywłaszczenia nieruchomości, gdyż prawo własności zostało ograniczone na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. Nie miały także miejsca zdarzenia określone w art. 120 i art. 124-126 u.g.n., zatem nie zostały spełnione przesłanki do ustalenia i przyznania odszkodowania na podstawie art.128 u.g.n. Skarżąca podkreśliła przy tym, że w u.g.n. brak jest przepisu umożliwiającego ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek inwestycji przeprowadzonej na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. Spółka nie zgodziła się także z poglądem organu, co do automatycznego stosowania przy braku jednoznacznych przepisów intertemporalnych przepisów nowej ustawy do stanów prawnych mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowego aktu. Podtrzymała stanowisko, że art. 233 u.g.n. wprowadza zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych przed jej wejściem w życie, lecz do dnia jej wejścia w życie niezakończonych wydaniem ostatecznej decyzji. Bezspornym jest natomiast, iż niniejsza sprawa o ustalenie odszkodowania w oparciu o normę art. 36 ustawy z 1958 r. została wszczęta i zakończona w pierwszej instancji w dacie obowiązywania u.g.n., która nie ma zastosowania do niniejszej sprawy. Skarżąca poparła swoje stanowisko orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2012 r., II SA/Lu 590/12, (LEX 1235124). Spółka wskazała, że zgodnie z art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co oznacza, że do stanów faktycznych, które wystąpiły pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się jedynie w zakresie obejmującym przesłanki i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (rozdział 6 dział III). Argumentując pogląd o cywilnoprawnym charakterze odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu ograniczenia własności nieruchomości skarżąca wskazała orzecznictwo, zgodnie z którym subsydiarne stosowanie ogólnych norm prawa cywilnego w innych dziedzinach prawa jest związane z zasadą zupełności systemu prawnego. W sytuacji, gdy powstanie obowiązku odszkodowawczego ex lege wynika z prawa administracyjnego, w kwestiach nieuregulowanych prawem administracyjnym zastosowanie znajdą przepisy kodeksu cywilnego. Mechanizm ustalania odszkodowania w drodze uzgodnienia świadczy o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie, co przemawia z kolei za stosowaniem instytucji przedawnienia do takich roszczeń. Ponadto, zdaniem Spółki ustawodawca w art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia odszkodowania, co akceptowały także sądy administracyjne w wyrokach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 21 września 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 22 grudnia 2016 r. ustalającą odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości na rzecz A. B., J. B., H. L., S. M. i M. P. w udziale po 1/5 wynoszącym 501,80 zł. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w tym przepis art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 u.g.n. W świetle bowiem wskazanej ustawy organy orzekające w sprawie oceniły wniosek następców prawnych byłego właściciela działki nr [..] – J. E. o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości wskutek wydania przez Naczelnika Miasta w dniu 16 listopada 1978 r. decyzji zezwalającej Zakładowi na realizację inwestycji polegającej na budowie linii energetycznej 110 kV relacji [..]. Podstawę prawną wydania powyższego zezwolenia stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj.: Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1958 r. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zezwolenia, stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Kwestie odszkodowawcze regulował natomiast art. 36 ustawy z 1958 r., który w ust. 1 stanowił, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i ust. 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Natomiast, stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody. Właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (ust. 3). Wskazane przepisy art. 35 i art. 36 ustawy z 1958 r. zostały zamieszczone w rozdziale piątym ustawy z 1958 r., jako regulujące szczególny tryb wywłaszczenia. Z brzmienia tych przepisów wynika, że właścicielom nieruchomości, którzy doznali strat wynikłych z przeprowadzenia inwestycji przysługiwało odszkodowanie (art. 36 ust. 1). Konfrontacja powołanych przepisów ustawy z 1958 r. oraz przepisów u.g.n. prowadzi do wniosku, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 lutego 2009 r., sygn. akt II CSK 394/08, LEX nr 491553). W takim wypadku bowiem przepisy obu przywołanych ustaw przewidują odszkodowanie za: straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 (art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r.), albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i art. 124-126 (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. rozróżniała w ramach odszkodowania za straty (rzeczywiście poniesiony uszczerbek majątkowy), odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach, które winno być ustalone w przeciągu 30 dni od zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, a roszczenie to przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Z wniosku o ustalenie odszkodowania wynika, że wolą wnioskodawców było uzyskanie rekompensaty za straty doraźne, powstałe w czasie budowy linii przesyłowej oraz za uszczerbek polegający na obniżeniu wartości nieruchomości i koniczności znoszenia samych urządzeń i aktywności przedsiębiorcy w zakresie konserwacji, remontów i usuwania awarii. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że przedmiotem sprawy nie jest odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach. W ocenie Sądu organy prawidłowo rozpoznały i załatwiły wniosek o odszkodowanie w świetle przepisów u.g.n. obowiązujących w dacie jego złożenia, a w szczególności przez pryzmat przesłanek z art. 128 ust. 4 u.g.n., który przewiduje odszkodowanie odpowiadające wartości poniesionych szkód (a więc w pełnym zakresie rzeczywistych strat i utraconych korzyści) oraz wartości odpowiadającej zmniejszeniu wartości nieruchomości, powstałych wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126. Poza sporem jest, że takiego odszkodowania wnioskodawcy nie otrzymali, ale też o nie wcześniej nie zabiegali. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W tym kontekście przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2014 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 147/13, gdzie stwierdzono, że "przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 120 i art. 124-126 tej ustawy, gdyż odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z przepisu art. 128 ust. 1, jak i art. 128 ust. 4 tej ustawy. Co prawda ustawa rozróżnia pozbawienie praw (art. 129 ust. 5 pkt 3), wywłaszczenie (art. 128 ust. 1), zdarzenia, o których mowa w art. 120 i art. 124 - 126 (art. 128 ust. 4), wreszcie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1), wszak nie kolidują one tu ze sobą, a sformułowanie "pozbawienie praw" nie oznacza tylko całkowitego wyzucia z prawa własności, a mieści w sobie również ograniczenie wynikających zeń uprawnień" (dostępny na stronie https://orzeczena.nsa.gov.pl). Powołanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 590/12, oddalający skargę na decyzje organów administracji ostatecznie odmawiające ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości poprzez jej częściowe zajęcie na realizację magistrali ciepłowniczej, w trybie art. 35 ust. 1 ust. 2 ustawy z 1958 r. , oraz uchylił decyzje organów obu instancji. Zwrócić należy uwagę, że podstawowe tezy wskazanego wyroku WSA w Lublinie, uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za błędne, stały się osią przewodnią uzasadnienia skargi. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 (zawartego w rozdziale "Wywłaszczanie nieruchomości") tej ustawy należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W poprzednim stanie prawnym uznawano podobnie, dowodząc, że umieszczenie przepisu art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. w rozdziale 5 "Szczególny tryb wywłaszczenia" nakazywało uznanie go za przepis szczególny w stosunku do przepisów regulujących wywłaszczenie polegające na całkowitym odjęciu prawa własności (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do zakresu zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy sytuacja występująca w niniejszej sprawie, w której, mimo obowiązku ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności, nie miało to miejsca. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, że "nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach przewidziano wydawanie odrębnej decyzji tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwolić miała na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwić w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129; Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421; por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1857/15, LEX nr 2290841). Oznacza to, że dokonana powyżej wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zgodna z celem ustawodawcy oraz realizuje zasady wynikające z art. 64 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, czyli zasadę ochrony własności oraz prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia oraz innych form ograniczenia własności. W konsekwencji zatem, jeżeli zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności wnioskodawców, jaką przywołać można z racji reguły nakazującej stosowanie przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, którego dotyczą, zwłaszcza w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II CSK 457/06, LEX nr 339717, chociaż dopuścił stosowanie art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości objętych decyzją wydaną w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.), jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie można skutecznie obronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 128 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n. poprzez ich zastosowanie do sytuacji, w których nie mogły być podstawą rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, że zagadnienie stosowania przepisów nowej ustawy do stanów faktycznych powstałych pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy przy braku przepisów przejściowych było niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wielu już orzeczeniach wyrażał pogląd o dopuszczeniu możliwości stosowania nowych regulacji prawnych do stanów faktycznych powstałych przed jej wejściem w życie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. I OPS 1/06, stwierdził, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Akcentowano przy tym, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 1111/08; z dnia 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13; z dnia 16 kwietnia 2015 r., I OSK 2035/13, z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1857/15 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko i opowiada się za dopuszczalnością zastosowania w niniejszej sprawie aktualnie obowiązującej u.g.n. do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie. Objęte nią uprawnienie nie zostało bowiem skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczną decyzją). Nietrafne jest zatem stanowisko o braku materialnoprawnych podstaw do rozpatrzenia żądania wnioskodawców o odszkodowanie na gruncie przepisów u.g.n. Podkreślić należy, że zasadności powyższego stanowiska nie podważa treść przepisu art. 233 u.g.n., który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepis ten odnosi się do postępowania w sprawie administracyjnej w znaczeniu procesowym. W niniejszej sprawie natomiast mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym ukształtowanym pod rządami ustawy z 1958 r., którego skutki, wobec braku ich wcześniejszego zakończenia, trwają nadal i w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami ochrony własności i prawa do odszkodowania za jej ograniczenie, powinny podlegać realizacji w trybie przepisów u.g.n. Pobodnie, za zasadnością stanowiska skarżącego nie przemawia brak innych przepisów przejściowych, na mocy których można byłoby zastosować normę z art. 128 ust. 4 u.g.n. W szczególności, z uwagi na zakres regulacji dotyczącej wyłącznie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie sposób odwołać się do przepisu art. 216, pomijając nawet tę okoliczność, że w ust. 1 obejmuje on wyłącznie art. 6 i art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W zakresie zarzutu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie trzeba wyjaśnić, że generalnie prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje. Brak jest podstaw do konstruowania przedawnienia żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie, które nie dotyczy roszczenia przedawniającego się z mocy ustawy określonego w art. 36 ust. 2 ustawy 1958 r. Charakter dochodzonego prawa nie wykazuje przy tym cech cywilistycznych, skoro poddane zostało kognicji organów administracyjnych i na podstawie przepisów prawa administracyjnego jest realizowane. Pomimo tego, że ma charakter majątkowy, to podlega jego regułom (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 460/08, LEX nr 515984). Przepis art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie określał terminu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, nie przewidywał przedawnienia dochodzenia tych roszczeń. Zatem prawo żądania odszkodowania, wynikające z inwestycji przeprowadzonych na podstawie decyzji z 1978 r., z tytułu ograniczenia prawa nieruchomości, nie uległo przedawnieniu. Wniosek został złożony pod rządami aktualnie obowiązującej u.g.n., jednakże jest on skutkiem decyzji wydanej na podstawie ustawy z 1958 r. i dotyczy nieprzedawnionych roszczeń, które mogły być obecnie rozpatrywane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd podzielił stanowisko orzekających organów, że w niniejszej sprawie przesłanki warunkujące możliwość ustalenia odszkodowania, przewidziane w art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n., zostały spełnione. Decyzją administracyjną z dnia 16 listopada 1978 r. działka nr [..] została, w części odpowiadającej 632 m2, przeznaczona pod budowę napowietrznej linii energetycznej, czym ograniczono sposób korzystania z tej nieruchomości, albowiem w decyzji wskazano, że teren pod linią wysokiego napięcia nie może być wykorzystywany na budowę budynków, ustawiania stogów i sadzenia drzew. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. K.-P. w dniu 28 września 2016 r., prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości należnego odszkodowania nastąpiło zgodnie z prawem. Wbrew zarzutom skargi, organy orzekające działały w zgodzie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a., albowiem prawidłowo wskazały przepisy u.g.n., które miały zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego w sprawie. Organy, w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, oceniły przedstawiony operat szacunkowy, prawidłowo uznały go za wiarygodny dowód w sprawie i przyjęły za podstawę określenia wysokości odszkodowania (art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wartość działki ustalono w zgodzie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organy administracji miały podstawy do oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego jako rzetelnego i kompletnego. Rzeczoznawca, w zgodzie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wycenił nieruchomość według jej stanu na dzień wydania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości pod inwestycję linii elektroenergetycznej. Ustalił, że wyceniana działka we wskazanym czasie objęta była postanowieniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonego uchwałą nr XI/61/78 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26 czerwca 1978 r., zgodnie z którymi przeznaczona była na teren upraw ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy (A.6.RO). Badając stan nieruchomości od dnia wydania decyzji z dnia 16 listopada 1978 r. do dnia zakończenia budowy na działce nr [..] biegła ustaliła, że stan nieruchomości uległ zmianie w zakresie posadowienia na jej terenie linii przesyłowej, ale nie nastąpiło wyłączenie gruntu z użytkowania rolniczego. W operacie szacunkowym przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości - zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Sąd nie dostrzegł uchybień w wyborze nieruchomości podobnych oraz w określeniu ich cech charakterystycznych. Rzeczoznawca scharakteryzował bowiem prawidłowo nieruchomość wycenianą tworząc zestawienie cech, które bezpośrednio kształtują jej wartość. Przeanalizował lokalny rynek nieruchomości terenu miasta R. i R. i dokonał wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej określając ich cechy relewantne. Określił wagi poszczególnych cech będące odzwierciedleniem ich wpływu na cenę nieruchomości. Ustalił również wartość współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości na poziomie 0,1 oraz powierzchnię pasa zajętego w związku z wykonywaniem czynności konserwacyjnych wybudowanej linii elektroenergetycznej o wielkości 632 m2, co dało podstawę, przy zastosowaniu wyliczonej wartości 1 m2 prawa własności nieruchomości, do określenia wysokości szkody trwałej. W ocenie Sądu tak sporządzony operat spełnia wymogi formalne. Oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości. W konsekwencji operat ten mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.