II SA/Gd 747/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia 10 września 2001 r. nr [...], rozpoznając wniosek Z. i T. R., odmówił przyznania wnioskodawcom pomocy w postaci zasiłku okresowego stwierdzając, że mimo, iż wniosek zasługuje na pozytywne załatwienie na przeszkodzie temu stoi brak środków finansowych na realizację zadań zleconych. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji wniesione przez skarżącego T.R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 marca 2002 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że Z. i T. R. spełniają przesłanki wymienione wart. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jednakże odmowa przyznania zasiłku okresowego jest zasadna z powodu braku środków na tego rodzaju pomoc. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zasiłek okresowy jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego i organ pierwszej instancji nie przekroczył granic tego uznania. Zdaniem Kolegium poza finansowymi możliwościami organu administracji publicznej zostało uwzględnione także to, że rodzina skarżącego korzysta z innych form pomocy. W skardze skarżący przedstawiał argumenty mające świadczyć o tym, że otrzymywane przez jego rodzinę świadczenia z pomocy społecznej nie są wystarczające. Skarżący podkreślał przy tym, że w jego rodzinie, w odróżnieniu od innych potrzebujących, występuje kilka czynników uzasadniających przyznanie pomocy, mianowicie bezrobocie i niepełnosprawność. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 ze zm.) przyznanie zasiłku okresowego zależało od uznania organu administracyjnego. Świadczył o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "Zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany {...)". Od uznania organu administracyjnego zależało nie tylko przyznanie zasiłku okresowego, ale także jego wysokość. Wynikało to z art. 31 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w którym ustawodawca użył zwrotu "Zasiłek okresowy ustala się do wysokości stanowiącej różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowym rodziny, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochodem tej osoby lub rodziny, nie niższej jednak niż 10 zł na rodzinę." Nie oznacza to jednak, że organ administracyjny mógł w sposób dowolny decydować o przyznaniu zasiłku okresowego oraz o jego wysokości. Powody odmowy przyznania zasiłku okresowego lub powody przyznania go w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie organ administracyjny pierwszej instancji wyjaśnił, że powodem odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego był brak środków finansowych na ten cel. Stanowisko to podzielił organ drugiej instancji. Nie przedstawił on jednak żadnych własnych ustaleń w tym zakresie. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że zasiłki okresowe są przyznawane z budżetu państwa oraz, że w związku z trudną sytuacją finansową wszystkie ośrodki na terenie województwa pomorskiego otrzymały ograniczone środki na ten cel. W ocenie Sądu takie uzasadnienie nie jest przekonujące. Przede wszystkim, wskazać należy, że pomiędzy decyzją organu pierwszej instancji i decyzją organu drugiej instancji upłynęło około pół roku i w tym czasie rozpoczął się nowy rok budżetowy. Zatem, sytuacja finansowa od czasu wydania decyzji przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej mogła się zmienić. Konieczne było w związku z tym poczynienie własnych ustaleń w tym zakresie, co jest zresztą zgodne z ogólną zasadą postępowania odwoławczego w Kodeksie postępowania administracyjnego, mianowicie zasadą ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., który nakazuje organowi administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszenie to mogło przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że po wyjaśnieniu okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej okazałoby się, że w chwili wydania decyzji przez organ drugiej instancji Ośrodek ten posiadał już środki finansowe w ilości wystarczającej chociażby na częściowe zaspokojenie potrzeb skarżącego. Taki wynik ustaleń skutkować musiałby zaś - zgodnie z obowiązującym w dniu 13 marca 2002 r. art. 138 § 3 k.p.a. - uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni zmianę stanu prawnego - zarówno uchylenie art. 138 § 3 k.p.a., jak i uchylenie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej przez ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.), przy czym przy interpretacji art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej należy przyjąć, że przepis ten trzeba wykładać w ten sposób, że sprawy zakończone w rozumieniu tego przepisu (przepis ten wprost nie posługuje się pojęciem sprawy zakończonej, jednakże istnienie takiej kategorii spraw wynika z jego wykładni, w szczególności posługując się wykładnią a contrario można powiedzieć, iż do spraw zakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe iż to także sprawy, w których decyzja wydana przed dniem 1 maja 2004 r. została po dniu 30 kwietnia 2004 r. uchylona przez sąd administracyjny. Wykładnia art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zakładająca, że sprawa niezakończona to też sprawa, w której decyzja wydana przed dniem 1 maja 2004 r. została uchylona przez sąd administracyjny pod rządami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, prowadzi do wyników trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia wartości konstytucyjnych, w szczególności z punktu widzenia zasady równości (art. 32 Konstytucji). Może się bowiem zdarzyć, że organ administracji po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, stosując nowe przepisy będzie musiał umorzyć postępowanie (na przykład w razie braku w nowym stanie prawnym żądanego świadczenia) albo będzie musiał odmówić przyznania świadczenia (w razie zaostrzenia kryteriów jego przyznawania) mimo, że skarżący przed dniem 1 maja 2004 r. spełniał przesłanki nabycia świadczenia. W takiej zaś sytuacji adresat wadliwej decyzji wydanej przed dniem 1 maja 2004 r. i następnie uchylonej przez sąd administracyjny pod rządami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej będzie w gorszej sytuacji od osób, które, tak jak on spełniały przed dniem 1 maja 2004 r. przesłanki nabycia świadczenia, lecz różniły się od niego jedynie tym, że w stosunku do nich podjęto decyzję niewadliwą. Pogorszenie sytuacji skarżącego, czyli nierówne traktowanie, nastąpi zatem z powodu naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, a więc z powodu, który nie jest do zaakceptowania. Wykładnia art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. musi więc prowadzić do tego, aby osoby spełniający przesłanki do nabycia świadczenia były równo traktowane. Można to osiągnąć tylko w ten sposób, że przyjmie się, iż po uchyleniu przez sąd administracyjny po dniu 30 kwietnia 2004 r. decyzji wydanej przed 1 maja 2004 r. organ administracji będzie sprawę rozpoznawał według przepisów obowiązujących przed dniem 1 maja 2004 r. Aby zachować zasadę równości trzeba będzie też uwzględnić skutek wynikający z art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, czyli wygaśnięcie decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Skoro niewadliwa decyzja przyznająca świadczenie z pomocy społecznej wydana przed dniem 1 maja 2004 r. wygasłaby w tym dniu, to również należy zastosować analogiczny skutek w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej wydanej po dniu 30 kwietnia 2004 r. w wyniku uchylenia przez sąd administracyjny wadliwej decyzji wydanej przed dniem 1 maja 2004 r. Wydając w takich warunkach decyzję po dniu 30 kwietnia 2004 r. należy zatem czas trwania przyznanego świadczenia (jeżeli nie jest ono oczywiście jednorazowe) ograniczyć terminem 1 maja 2004 r. Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł o możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., gdyż przepis ten, w ocenie Sądu, nie ma zastosowania do decyzji odmownych, gdyż nie podlegają one jakiemukolwiek wykonaniu. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z. dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji.