II SA/Gd 749/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy od decyzji Wojewody z dnia 31 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala sprzeciw. Gmina, reprezentowana przez Wójta, wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku od decyzji Wojewody z 31 października 2019 r., którą uchylono decyzję Starosty z 19 lutego 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy decyzją z 7 stycznia 1991 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [..] położonej we wsi G., gmina W., stanowiącej własność R.B., na działki od nr [..] do nr [..]. Działka nr [..] została przeznaczona pod drogę publiczną. Decyzja ta stała się ostateczna 8 stycznia 1991 r. Następnie R. B., po bezskutecznych negocjacjach z Gminą, pismem z 28 sierpnia 2018 r. wystąpił do Starosty z prośbą o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Decyzją z 19 lutego 2019 r. Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, ustalił na rzecz byłego właściciela działki nr [..] odszkodowanie w wysokości 20.410,00 zł. Podstawą ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony 5 listopada 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. P., który Starosta uznał za prawidłowy, niezawierający pomyłek, istotnych błędów, czy niejasności. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania R. B., decyzją z 31 października 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm, dalej jako: "u.g.n."), tj. wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną, podział nieruchomości dokonany został na wniosek właściciela, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna, w konsekwencji doszło do nabycia działki przez podmiot publicznoprawny. Dodał, że nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Tym samym zastosowanie ma przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Wojewody stanął jednak na stanowisku, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. P. nie może stanowić podstawy określenia wartości działki nr [..] z uwagi na fakt, że wycena ta narusza przepisy obowiązującego prawa. Dokonując oceny operatu organ II instancji wskazał, że rzeczoznawca majątkowy przyjęła do porównania transakcje nieruchomości przeznaczonych pod drogę z terenu obejmującego obszar gminy i sąsiadujących z nią gmin L. i G., które miały miejsce w okresie od listopada 2016 r. do listopada 2018 r. W badanym okresie odnotowano 34 transakcje na terenie analizowanych gmin. Po przeanalizowaniu transakcji sprzedaży działek drogowych dla zobrazowania rynku przyjęto 15 transakcji nieruchomości podobnych. Ustalono, że ceny kształtowały się na poziomie od 14,04 zł do 50,00 zł za 1 m². Cena średnia, ustalona na podstawie powyższych transakcji wynosiła 31,27 m². Uwzględniając średnią cenę nieruchomości podobnych oraz obliczony w toku porównania z nimi przedmiotowej nieruchomości współczynnik korygujący, biegła ustaliła, że wartość gruntu działki nr [..] wynosi 20.410,00 zł. Zdaniem Wojewody, autorka operatu nie scharakteryzowała ocen poszczególnych cech rynkowych. Uniemożliwia to zweryfikowanie np. tego, co jej zdaniem oznacza "dobra" lokalizacja. Ponadto w sposób nieuprawniony wykorzystała do porównania nieruchomości stanowiące udział w drogach wewnętrznych. Nieruchomości te nie są podobne do nieruchomości wycenianej. Przedmiotem wyceny jest działka ewidencyjna nie zaś jej udział. Dodatkowo działka [..] była przeznaczona, na dzień decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Dopiero w następstwie podziału działka ta przeznaczona została pod drogę publiczną. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda uznał, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż niedopuszczalne jest wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. We wniesionym sprzeciwie Gmina zakwestionowała decyzję organu II instancji zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem Gminy organ odwoławczy oceniając operat szacunkowy jako niemogący stanowić podstawy do określenia wartości działki nr [..] wszedł w sposób nieuprawniony w kompetencję i wiedzę specjalistyczną biegłej. To ona bowiem ma wiedzę, z jakiego powodu wzięła do porównania ceny transakcji dróg wewnętrznych, w tym wewnętrznych gminnych i jakie są ich cechy. Ma wiedzę, czy udziały we współwłasności dróg wewnętrznych osiągają niższe ceny, niż sprzedaż lub kupno całej nieruchomości drogowej. W tym zakresie organ winien był zwrócić się do biegłej o wyjaśnienia lub o uzupełnienie operatu w tym zakresie. Dotyczy to także zarzutu braku charakterystyki poszczególnych cech. Biegła na rozprawie, która odbyła się 18 grudnia 2018 r., wyjaśniła część tych pojęć. Ponadto, zdaniem sprzeciwiającej, jest to także brak, który organ mógł uzupełnić na podstawie art. 136 k.p.a. poprzez uzyskanie wyjaśnień od biegłej lub uzupełnienia przez nią opinii. Gmina podniosła również, że zarzut, iż biegła w swojej opinii przyjęła w sposób nieprawidłowy do porównania transakcje dotyczące dróg, choć powinna wziąć pod uwagę transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, nie został należycie uzasadniony. Organ pominął dowody znajdujące się w aktach sprawy w postaci projektu podziału opracowanego na podstawie planu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Nr [..] z 28 grudnia 1990 r., stanowiącego uszczegółowienie ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla wycenianej działki określał drogowe przeznaczenie. Analizie porównawczej winny być poddane przede wszystkim nieruchomości zbliżone obszarowo, a nadto nabywane na cele inwestycji drogowych, a nie jako nieruchomości przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, gdzie jednym z elementów cenotwórczych jest np. dostęp do drogi publicznej. W konkluzji sprzeciwu Gmina wskazała, że nie było podstaw do uznania, iż cały operat jest nieprawidłowy. Ewentualne błędy w nim zawarte organ odwoławczy mógł uzupełnić na podstawie art. 136 k.p.a., zwracając się do biegłej o jego uzupełnienie, względnie złożenie wyjaśnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Wojewodę w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. - zwanej dalej k.p.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw. W niniejszej sprawie nie sposób jednak ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewody w oderwaniu od przepisów prawa materialnego. Prawidłowe ustalenie treści norm materialnoprawnych jest bowiem niezbędne dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Wojewoda prawidłowo wydał tzw. decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy jednak miał możliwość i powinien zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, czego domagała się strona skarżąca. Tym samym kluczową kwestią w sprawie jest ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego. Zdaniem Wojewody, nie został on prawidłowo sporządzony i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Z kolei, zdaniem wnoszącego sprzeciw ewentualne braki operatu były możliwe do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. W ocenie sądu, za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewody. Przedmiotem postępowania w sprawie jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W świetle przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji, a więc norm prawnych zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 65, dalej jako u.g.n.), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego. Jest to więc kluczowy dowód w sprawie. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, dalej jako rozporządzenie). Oś sporu sprowadza się w zasadzie do oceny zasadności dobru nieruchomości podobnych przez rzeczoznawcę, stanowiących podstawę oszacowania wartości wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Gminy, biegła w sprawie prawidłowo sporządziła operat, przyjmując do porównania nieruchomości drogowe. Tymczasem, zdaniem Wojewody, autorka operatu powinna przyjąć do wyceny działki przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, gdyż wyceniana działka w dacie wydania decyzji podziałowej była przeznaczona pod właśnie tę funkcję. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W art. 134 ust. 1 u.g.n. wskazano, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Również w § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia określono, że przy ustalaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy, stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że przy ustaleniu odszkodowania za działkę gruntu przejętą pod drogę publiczną właściwy organ ustala wartość tej działki m.in. według stanu nieruchomości, z której działka ta została wydzielona na dzień dokonania podziału (wydania decyzji podziałowej). Innymi słowy, ustalając odszkodowanie za działkę gruntu przejętą pod drogę publiczną właściwy organ określa jej wartość mając na uwadze sposób zagospodarowania nieruchomości w chwili dokonania jej podziału w celu wydzielenia działki pod drogę. Przy czym, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy wskazał w kwestionowanym operacie, że na dzień wydania decyzji podziałowej część działka nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], przeznaczona była pod drogę publiczną. Przejęcie nastąpiło z przeznaczeniem pod drogę publiczną Zatem należy uznać, że cel wywłaszczenia jest zgodny z aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości. Tym samym przy określeniu wartości nieruchomości poddał analizie transakcje gruntami o funkcji drogowej (gminnych i wewnętrznych). Sąd analizując akta sprawy zauważył jednak, że w zaświadczeniu z 12 września 2018 r. Wójt Gminy wskazał, że działka nr [..] na dzień 7 stycznia 1991 r. objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [..] z dnia 11 lutego 1986 r. Jednak z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów dotyczących tego planu nie mógł wskazać przeznaczenia tej działki. W decyzji podziałowej z 7 stycznia 1991 r., odniesiono się do planu realizacyjnego zagospodarowania przestrzennego terenu działki nr [..] zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z 28 grudnia 1990 r. nr [..] wskazując, że zgodnie z tym planem nowo powstałe po podziale działki przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, z wyjątkiem działki nr [..] i [..], które przeznaczone są pod drogę publiczną. Natomiast w decyzji z 28 grudnia 1990 r. zatwierdzającej plan realizacji zagospodarowania działki nr [..] dla celów podziałowych wskazano, że zgodnie z materiałem do aktualizacji miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy działkę nr [..] przeznacza się pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Integralną częścią tej decyzji jest plan realizacji zagospodarowania działki dla celów podziału, którego zabrakło w aktach sprawy. Dodatkowo w materiale dowodowym znajduje się pismo Wójta Gminy datowane na dzień 28 listopada 1990 r., w którym wraził zgodę na zmianę przeznaczenia części działki nr [..] o pow. 0,54 ha na cele nierolnicze, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z przedstawionych dokumentów nie można wywieźć jednoznacznie, jak to czyni autorka operatu, że na dzień wydania decyzji podziałowej część działki [..], z której wydzielono działkę nr [..], przeznaczona była pod drogę publiczną, ale też nie można jednoznacznie stwierdzić, jak to czyni Wojewoda, że działka nr [..] przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Organ I instancji obowiązany jest zatem jednoznacznie ustalić przeznaczenie analizowanej nieruchomości w dacie wydania decyzji podziałowej, do czego może okazać się uzasadnione pozyskanie dodatkowej dokumentacji, rozstrzygającej wskazane wyżej wątpliwości. Jednoznaczne określenie przeznaczenia nieruchomości w chwili jej podziału jest bowiem szczególnie istotne, gdyż ustawodawca w treści art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wprowadził tzw. "zasadę korzyści", zgodnie z którą, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2456/12, LEX nr 1790303). Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Niezależnie od powyższego, co zdaniem sądu ma kluczowe znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, wskazać należy, że nie myli się Gmina wskazując, że to rzeczoznawca ma wiadomości specjalne, w oparciu o które dokonuje wiążących ustaleń i ocen w odniesieniu do wartości szacowanej nieruchomości. Niemniej jednak, tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej, w ramach art. 80 k.p.a., obowiązane są dokonać oceny tego operatu pod względem formalnym oraz pod względem jego przydatności jako dowodu w sprawie. W ramach tej oceny, na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie i ocena ta, wbrew stanowisku Gminy, nie wiąże się z ingerencją w tzw. wiedzę specjalną. W konsekwencji, sąd podziela stanowisko Wojewody co do tego, że nie są podobne do nieruchomości drogowych nieruchomości stanowiące udział w drogach wewnętrznych. Obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest również wyjaśnienie przyjętych ocen, w szczególności zastosowanych współczynników, tak aby sporządzona wycena poddawała się weryfikacji i była zrozumiała dla wszystkich uczestników postępowania. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że operat szacunkowy, który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest dotknięty wadami, które pozbawiają ten dokument pełnej mocy dowodowej, i których to wad - przede wszystkim w zakresie doboru konkretnych nieruchomości do porównania, nie dostrzegł organ pierwszej instancji. Tym samym w ocenie sądu, Wojewoda zasadnie zakwestionował prawidłowość sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego i w konsekwencji uchylił decyzję organu administracji pierwszej instancji, ustalającą odszkodowanie w oparciu o ten operat. Konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadnia z kolei zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż operat jest głównym dowodem, w oparciu o który następuje rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09, LEX nr 898206). Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.