II SA/Gd 750/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Sylwia Górny po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2004 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w pkt. 1 nie mogą być wykonane. Wójt Gminy decyzją z dnia 21.06.2004 r., Nr [...] na podstawie przepisów art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 2, art. 59 ust 1 i 2, art. 60, art. 61, art. 63 ust 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz.U. Nr 164, póz. 1588 i 1589 z 2003 r.) ustalił dla A Spółka z o. o. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani żeglarskiej wraz z bazą rekreacyjno sportową i noclegową (hangar na łodzie , obiekty rekreacyjno - sportowe , baza noclegowa - rozbudowa istniejących budynków oraz pojedynczych małych drewnianych budynków w formie wioski żeglarskiej) na działkach nr [...], [...] położonych w miejscowości M. S. gm. oraz pomostu na działce nr [...] położonej w miejscowości M. S. Określił także: 1. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych: 1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym: - zabudowa usługowa w tym usługi turystyczne, b) linie zabudowy: - min. 4,50 m od drogi powiatowej (od granicy AB jak na załączniku Nr 1 do decyzji). - min. 10,0 m od jeziora - dopuszcza się jedynie dla budynku zaplecza przystani żeglarskiej, - dla pozostałej zabudowy min. odległość od jeziora jak na załączniku Nr 1 do decyzji, c) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - max 24 %, powierzchnia projektowanego budynku zaplecza przystani żeglarskiej - ok. 60m2, ilość pojedynczych małych drewnianych budynków max 5, d) szerokość elewacji frontowej - nie określa się, e) wysokość budynków - parterowe ewentualnie z poddaszem użytkowym, f) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku - nie określa się, g) geometria dachu: - kąt nachylenia połaci dachowych min. 20°, - wysokość kalenicy pojedynczych małych budynków drewnianych max 8,0 m, budynków pozostałych max 10,0 m, - układ głównych połaci dachowych - dachy dwuspadowe lub wielospadowe, - kierunek głównej kalenicy - nie określa się, 2) przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy: a) uzyskać decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej w Starostwie Powiatowym, b) na etapie sporządzania projektu budowlanego uzyskać uzgodnienia projektu zagospodarowania wymagane przepisami szczególnymi, 3) warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - działki nr [...] , [...] i [...] położone są w granicach otuliny Parku Narodowego "Bory Tucholskie" oraz na obszarze Zaborskiego Parku Krajobrazowego, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji a) zaopatrzenie w energię elektryczną z istniejącej linii energetycznej, b) zaopatrzenie w wodę z wodociągu wiejskiego, c) odprowadzanie ścieków do kanalizacji sanitarnej, d) dojazd do drogi publicznej (powiatowej) - jak dotychczas, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich : - wnioskowana inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, W uzasadnieniu decyzji organ ustalił i zważył co następuje: W dniu 12 marca 2004 r. zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wójt Gminy w dniu 11.05.2004 r. zwrócił się do Wojewody z prośbą o odstępstwo od zakazu zawartego w § 4 pkt 1 (lokalizacji zabudowy w strefie 100,0 m od jeziora) Rozporządzenia Nr 30/98 Wojewody Bydgoskiego z dnia 31. 08. 1998 r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 54). Wojewoda pismem Nr [...] z dnia 14.05.2004 r. wyraził zgodę na odstępstwo od w/w przepisów. Następnie Wójt Gminy w dniu 25 maja 2004 r. zwrócił się do Wojewody, Zarządu Województwa i Zarządu Powiatu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na budowę przystani żeglarskiej wraz z bazą rekreacyjne sportową i noclegową (hangar na łodzie , obiekty rekreacyjno - sportowe, baza noclegowa - rozbudowa istniejących budynków oraz pojedynczych małych drewnianych budynków w formie wioski żeglarskiej) na działkach nr [...], [...] położonych w miejscowości M. S. gm. oraz pomostu na działce nr [...] położonej w miejscowości M. S. w zakresie zadań samorządowych i rządowych, Zarządu Dróg Powiatowych z siedzibą w P., Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Dyrektora Parku Narodowego "Bory Tucholskie" oraz ponownie do Wojewody w zakresie ochrony gruntów rolnych. Wojewoda postanowieniem Nr [...] z dnia 16 czerwca 2004 r., Zarząd Województwa postanowieniem Nr [...] z dnia 1 czerwca 2004 r., Zarząd Powiatu postanowieniem Nr [...] z dnia 28 maja 2004 r., Powiatowy Zarząd Dróg z siedzibą w P. postanowieniem Nr [...] z dnia 26 maja 2004r., Wojewódzki Konserwator Przyrody postanowieniem Nr [...] z dnia 31 maja 2004 r., Dyrektor Parku Narodowego "Bory Tucholskie" postanowieniem Nr [...] z dnia 1 czerwca 2004 r. oraz ponownie Wojewoda postanowieniem Nr [...] z dnia 18.06.2004 r. uzgodnili projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Decyzję o warunkach uzupełniono zgodnie z uwagami zawartymi w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody Nr [...] z dnia 31 maja 2004 r. Na terenie działek nr [...], [...] i [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przeprowadzoną "Analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" działki te położone są w terenie istniejącej zabudowy usługowej (usługi turystyczne) oraz sąsiedniej zabudowy mieszkalno-usługowej, letniskowej i usługowej, a planowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717). Nadto organ wskazał, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Od niniejszej decyzji służy odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za moim pośrednictwem w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia. Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. i W. K. i zarzucając naruszenie przepisów art.art. 7,8 i 10§1k.p.a. oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.- prawo ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) zażądali jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że naruszenie art. 10§1, a w konsekwencji art. 7 i art. 8 k.p.a. polegało na tym, iż byli oni wyłączeni z tej części postępowania, która obejmowała uzgodnienia z różnymi organami, nie uczestniczyli w postępowaniu przed tymi organami, nie doręczano im wydawanych przez te organy postanowień). Nadto wskazali na naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt.1,4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim ze względu na niedostosowanie do istniejącej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej i letniskowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 sierpnia 2004r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Organ odwoławczy między innymi zważył co następuje; Decyzja została wydana w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( art.61) oraz analizę stanu istniejącego, która obejmuje tzw. obszar analizowany, wyznaczony w celu sprawdzenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na działkach sąsiednich jak i na pozostałych działkach w obszarze analizowanym, posiadających dojazd z tej samej drogi funkcjonuje zabudowa mieszkalno- usługowa, mieszkaniowa, letniskowa i usługowa. Teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dla przedmiotowego terenu nie ma przewidzianych zadań samorządowych i rządowych, tj. inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym. Teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga zgody na wyłączenie z użytkowania rolnego w trybie uchwalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar objęty wnioskiem nie jest położony w granicach Zaborskiego Parku Krajobrazowego, zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów rozporządzenia Wojewody Bydgoskiego z dnia 31 sierpnia 1998r. w sprawie Zaborskiego Parku Krajobrazowego, nie stanowi także zagrożenia dla przyrody Parku Narodowego" Bory; Tucholskie" . Odnosząc do zarzutów odwołana Kolegium wskazało, że: - zapewniono odwołującemu się możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania rozesłano za zwrotnym potwierdzeniem odbioru stronom postępowania, wobec czego przysługiwało odwołującym się prawo wglądu w cały materiał dowodowy i akta sprawy. - przedmiotowy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, o której mowa w art. 61 ust. l pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie z 1994r., który utracił ważność, przeznaczony był pod zainwestowanie, co oznacza, że już w tym czasie nie była wymagana zgoda na taką zmianę, - brak podstaw do uznania zarzutu o naruszeniu art.46 ustawy- Prawo ochrony środowiska ze względu na brak przeprowadzenia postępowania oddziaływania inwestycji na środowisko gdyż zamiar inwestycyjny nie należy do I-ej grupy przedsięwzięć mogących znacząco (negatywnie) oddziaływać na środowisko określonych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko(Dz.U. Nr 179, póz. 1490 z późn. zm.) i wymagających obowiązkowo sporządzenia raportu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ( wymagają sporządzenia raportu). natomiast w razie uznania, że inwestycja mieści się w II-ej grupie przedsięwzięć( § 3 rozporządzenia) to sporządzenie raportu ma charakter uznaniowy, - nie można zgodzić się z zarzutem, że decyzja nie określa szczegółowych wymagań w zakresie ochrony interesu osób trzecich. W ugruntowanym orzecznictwie z tym związanym naruszenie interesów osób trzecich wynikać może wyłącznie z konkretnych przepisów prawa materialnego. W odwołaniu nie wskazano, w jakim stopniu inwestycja ograniczy prawo własności strony, ani też, jakie są żądania aby nie naruszać słusznych interesów strony. Odnosząc się do powyższego problemu należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy ma wyjątkowy charakter, bowiem zgodnie z art.63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nadto Kolegium wyjaśniło, że na etapie uzyskania pozwolenia na budowę (art. 5 Prawa budowlanego) projektant działający na zlecenie inwestora, zobowiązany jest do projektowania w taki sposób, aby zabezpieczyć słuszne interesy osób trzecich będących w granicach oddziaływania inwestycji. Zakres ten podlega ocenie przez starostę przed wydaniem pozwolenia na budowę. W skardze E. i W. K. podnieśli zarzuty tożsame ze wskazanymi w odwołaniu i przywołali argumentację zbieżną z zawartą w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zbieżną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga E. i W. K. ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Art. 10 K.p.a. stanowi, że organ administracji obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym również dotyczącym wydawania postanowień w trybie art. 106 K.p.a. Celowi temu służy przepis art. 106 § 2 K.p.a. nakładający na organ załatwiający sprawę obowiązek zawiadomienia stron postępowania o zwróceniu się do określonego organu współdziałającego o wyrażenie stanowiska. Postanowienie zapadłe w trybie art. 106 K.p.a. ma niewątpliwie znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia głównego. Postanowienie takie powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym i prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych przepisami K.p.a. wszystkim stronom postępowania głównego, także możliwości zaskarżenia postanowienia organu I instancji do organu odwoławczego. Wydanie postanowienia w trybie art. 106 K.p.a. bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę do wznowienia postępowania w odpowiednim zakresie. Przytoczone wyżej stanowisko zostało ugruntowane w orzecznictwie N.S.A. (por. wyroki NSA z 25 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1040/96, z 5 października 2001 r. sygn. akt V SA 3368/00, z 22 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 2787/98). W niniejszej sprawie, z analizy akt administracyjnych wynika, że Wojewoda postanowieniem Nr [...] z dnia 16 czerwca 2004 r., Zarząd Województwa postanowieniem Nr [...] z dnia 1 czerwca 2004 r., Zarząd Powiatu postanowieniem Nr [...] z dnia 28 maja 2004 r., Powiatowy Zarząd Dróg z siedzibą w P. postanowieniem Nr [...] z dnia 26 maja 2004r., Wojewódzki Konserwator Przyrody postanowieniem Nr [...] z dnia 31 maja 2004 r., Dyrektor Parku Narodowego "Bory Tucholskie" postanowieniem Nr [...] z dnia 1 czerwca 2004 r. oraz ponownie Wojewoda postanowieniem Nr [...] z dnia 18.06.2004 r. uzgodnili projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowienia te zawierały pouczenia o środkach zaskarżenia, zaś z ich rozdzielnika wynika, że zostały doręczane Wójtowi i inwestorowi z wyłączeniem skarżących (wyjątkiem jest tu postanowienie Wojewody z dnia 16 czerwca 2004r., nr [...]), a to uniemożliwiło skarżącym skorzystanie ze środków zaskarżenia. Nie ma zatem wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w części dotyczącej postępowań uzgadniających, toczących się przed w/w organami, nie brali udziału i bez własnej winy były pozbawione takiej możliwości strony postępowania głównego, w tym właściciele sąsiednich nieruchomości (wśród nich E. i W. K.). Powyższe naruszenie przepisów K.p.a., a szczególnie zasady wyrażonej w art. 10 K.p.a. musiało skutkować uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto należy wskazać, że w ponownym postępowaniu organy administracji zobowiązane będą do szczegółowej analizy zgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z sąsiednią zabudową, w szczególności mając na względzie to czy wielkość, rozmiary i rozległość inwestycji odpowiada istniejącym sąsiednim obiektom. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1pkt1lit. a i c w zw. z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji, zaś na zasadzie art. 152 tej ustawy określił, że decyzje te nie mogą być wykonywane.