II SA/Gd 754/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie : WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), WSA Alina Dominiak, Protokolant Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 30 stycznia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu i do produkcji innych środków spożywczych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. ustala, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz skarżącej kwotę 7.135 (siedem tysięcy sto trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Portowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 30 listopada 2000 r. na podstawie zarządzenia Prezesa Rady Ministrów Nr 88 z dnia 28 listopada 2000 r. oraz art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), art. 26 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 29, poz. 245 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1973 r. w sprawie postępowania ze środkami spożywczymi i używkami o niewłaściwej jakości zdrowotnej (Dz. U. Nr 19, poz. 110) zakazał wprowadzenia do obrotu i do produkcji innych środków spożywczych – przedżołądków wołowych importowanych z Francji przez "A" Spółkę z o.o. w G.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że Główny Inspektor Sanitarny pismem Nr [...] z dnia 30 listopada 2000 r. w oparciu o ustalenia Zespołu ds. rozpoznania ryzyka wystąpienia przypadków BSE w Polsce nakazał wycofanie z obrotu, bez względu na datę produkcji, środków spożywczych zawierających mięso wołowe, podroby, jelita wołowe, żelatynę wołową, krew i preparaty z krwi, a także dodatki funkcjonalne i wieloskładnikowe preparaty z zawartością składników pochodzących z tkanek wołowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A" Spółka z o.o. w G., zarzucając rażące naruszenie przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia poprzez wydanie decyzji przez nieuprawniony organ. W ocenie Spółki decyzję w sprawie winien wydać organ Inspekcji Weterynaryjnej, który sprawuje nadzór nad miejscami przechowywania i składowania artykułów pochodzenia zwierzęcego. Nadto Spółka wskazała, że Graniczny Lekarz Weterynarii wydał w dniu 2 i 15 listopada 2000 r. decyzje dopuszczające do dalszego przetwórstwa przedżołądki objęte skarżoną decyzją. Pomorski Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej, art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia 30 stycznia 2001 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że bezsporne w sprawie jest, iż przedmiotowe artykuły pochodzenia zwierzęcego – przedżołądki wołowe importowane z Francji – były składowane w magazynie prowadzonym przez [...] "B". Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ I instancji przywołał art. 26 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 29 poz. 245 z późniejszymi zmianami). Wskazany przepis określa zasady postępowania w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru wymieniony w art. 22 ustawy, że środek spożywczy, używka lub substancja dodatkowa nie odpowiada obowiązującym zdrowotnym warunkom jakości. Art. 22 w ust. 4 stanowi, że organy Inspekcji Sanitarnej są uprawnione do przeprowadzania doraźnych kontroli w zakładzie oraz jednostkach organizacyjnych i miejscach, nad którymi sprawują nadzór organy Inspekcji Weterynaryjnej, a także do wydawania decyzji w wypadkach nie cierpiących zwłoki, niezbędnych do usunięcia zagrożenia sanitarno-epidemicznego. Ujawnienie w trakcie doraźnej kontroli organu I instancji składowania przedżołądków wołowych importowanych z Francji, odpowiada w pełni dyspozycji art. 22 ust 4 cytowanej ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia. W celu usunięcia ryzyka występowania w Polsce przypadków BSE, Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r Nr [...] poz. [...] z późniejszymi zmianami) ustalił zasady postępowania inspektorów sanitarnych, zobowiązując m.in. do wydawania decyzji negatywnych dotyczących importu, wprowadzania do obrotu i stosowania w przetwórstwie środków spożywczych zawierających: mięso wołowe, podroby, jelita wołowe, żelatynę wołową, krew, preparaty z krwi i inne dodatki i preparaty z zawartością składników pochodzących z tkanek wołowych - importowanych z krajów z których zakazano ich sprowadzania. Przedżołądki wołowe objęte zaskarżoną decyzją należą do tej grupy artykułów spożywczych. Wprowadzenie ich do obrotu stanowi zagrożenie sanitarno- epidemiczne. Kontrola mogła zatem ograniczyć się do stwierdzenia faktu składowania towaru. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, decyzja Portowego Inspektora Sanitarnego w G. została wydana w porozumieniu z Inspekcją Weterynaryjną. Inspekcja ta wydała nakazy zabezpieczenia m.in. przedmiotowych przedżołądków wołowych z Francji. W tych warunkach organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego "A" Spółka z o.o. w G. zarzuciła, że powyższa decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz, iż rażąco narusz art. 22 ust. 3, 4 i art. 26 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, a także art. 8 k.p.a.. Wskazując na niniejsze zarzuty skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że decyzja została wydana przez nieuprawniony organ. Stosownie bowiem do przepisu art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, nadzór nad zdrowotną jakością środków spożywczych i używek oraz nad przestrzeganiem warunków sanitarnych w produkcji i obrocie tymi artykułami sprawują, z zastrzeżeniem określonym w ust. 3, organy Inspekcji Sanitarnej. Natomiast zgodnie z powołanym ust. 3 to organy Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie ustalonym w ust. 2 sprawują nadzór nad miejscami przechowywania i składania wymienionych artykułów pochodzenia zwierzęcego. Prowadzony przez [...] "B" Spółkę z o.o. magazyn celny jest bez wątpienia "miejscami przechowywania i składania wymienionych artykułów pochodzenia zwierzęcego". W tej sytuacji zdaniem skarżącej decyzję w sprawie powinien wydać organ Inspekcji Weterynaryjnej, a nie organ Inspekcji Sanitarnej. Uprawnień do wydania decyzji przez organ Inspekcji Sanitarnej nie daje także przepis art. 22 ust. 3a powołanej ustawy, gdyż w obiektach chłodni [...] "B" nie są produkowane inne środki spożywcze, aniżeli pochodzenia zwierzęcego, a zatem do wydania decyzji uprawniony jest jedynie organ służby weterynaryjnej. Ponadto skarżąca wskazała na brak podstaw do powoływania się na art. 22 ust. 4 ustawy, gdyż w trakcie postępowania organy orzekające nie przedstawiły jakichkolwiek dowodów na istnienie zagrożenia sanitarno-epidemicznego, ani nie wskazały w oparciu o jakie kryterium uznały, że w przedmiotowej sytuacji mają do czynienia z wypadkiem nie cierpiącym zwłoki. Nadto skarżąca podała, że organy, powołując się na art. 26 ustawy, nie wskazały na podstawie jakich czynności – badań, prób – stwierdziły, że przedżołądki nie odpowiadają obowiązującym zdrowotnym warunkom jakości towaru, gdyż nie miało miejsca jakiekolwiek badanie składowanego towaru. Skarżąca zarzuciła również, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu, iż w wyniku wydania zaskarżonej decyzji istnieją dwie o niezależnym bycie prawnym decyzje dotyczące tej samej sprawy, bowiem zaskarżona decyzja nie derogowała dwóch decyzji dopuszczających przedmiotowe towary do obrotu. Zdaniem skarżącej doszło do sytuacji, która godzi w zasadę pewności prawa, obrotu prawnego i poszanowania praw nabytych, a także stoi w sprzeczności z art. 8 k.p.a. Pomorski Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podał, że istotnym jest, iż w dacie wydania decyzji obowiązywał zakaz produkcji i wprowadzenia do obrotu środków spożywczych zawierających wołowinę oraz podroby i jelita wołowe i inne preparaty zawierające składniki pochodzące z tkanek wołowych przywiezionych z Francji. Dlatego żadne badania nie mają wpływu na podjęcie indywidualnych decyzji, dotyczących konkretnie oznaczonych produktów. Nadto organ II instancji wskazał, że organ I instancji prowadził postępowanie za wiedzą i przy współpracy z organem Inspekcji Weterynaryjnej. Zatem całkowicie nietrafny jest zarzut skarżącej, że decyzja została wydana przez organ nieuprawniony. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie zakazu produkcji i wprowadzania do obrotu niektórych środków spożywczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 1, poz. 14) w pełni dotyczy produktów będących przedmiotem niniejszej sprawy. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że postępowanie przed organem odwoławczym ukształtowane zostało przez art. 138 k.p.a. jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Zatem organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną, rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Natomiast, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 1986 r., IISA 1829/85 (ONSA 1986/2/43), jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to – utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo. Organ odwoławczy, rozpatrując przedmiotową sprawę i wydając w dniu 30 stycznia 2001 r. zaskarżoną decyzję, pominął obowiązujące od dnia 15 stycznia 2001 r. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie zakazu produkcji i wprowadzenia do obrotu niektórych środków spożywczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 1 , poz. 14). Niniejszym rozporządzeniem zakazano produkcji i wprowadzania do obrotu środków spożywczych zawierających wołowinę, podroby i jelita wołowe, żelatynę wołową, krew i preparaty z krwi wołowej oraz dodatki funkcjonalne i wieloskładnikowe preparaty z zawartością składników pochodzących z tkanek wołowych, jeżeli zostały przywiezione z krajów, z których ich przywóz jest zakazany przez właściwy organ na mocy odrębnych przepisów. Zakaz niniejszy miał zastosowanie do środków spożywczych bez względu na datę ich produkcji lub przywozu z zagranicy. Zatem organ odwoławczy zobowiązany był do zastosowania przepisów niniejszego rozporządzenia i rozstrzygnięcia czy zawarty w nim zakaz dotyczy również przedżołądków wołowych sprowadzonych przez skarżącą Spółkę z Francji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 29, poz. 245 ze zm.) uprawnionym do wprowadzenia zakazu produkcji i wprowadzania do obrotu określonych środków spożywczych i używek był Minister Zdrowia, który mógł uczynić to w drodze rozporządzenia. Zatem niniejszy przepis określał podmiot uprawniony do wprowadzenia zakazu oraz rodzaj aktu prawa, którym można to uczynić. Natomiast organ I instancji, wydając decyzję, jako podstawę prawną wskazał zarządzenie Prezesa Rady Ministrów Nr 88 z dnia 28 listopada 2000 r. o nieokreślonym przedmiocie. Stosownie do art. 93 ust. 1 Konstytucji zarządzenia Prezesa Rady Ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt. Jednocześnie nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2 Konstytucji). Wobec tego powołane przez organ I instancji zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nie mogło stanowić podstawy jakiejkolwiek decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu i produkcji środków spożywczych. Tym bardziej taką podstawą nie mogło być pismo Głównego Inspektora Sanitarnego, gdyż pisma, tak jak i zarządzenia, nie znalazły się w katalogu konstytucyjnych źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zawartym w art. 87 Konstytucji. Jednocześnie przepis art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) nie zawiera w swej treści upoważnienia dla głównego Inspektora Sanitarnego do wprowadzenia powszechnie obowiązującego zakazu wprowadzania do obrotu określonych środków spożywczych, jak czynił to art. 13 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia w stosunku do Ministra Zdrowia. Z powyższego wynika, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie było podstawy prawnej zawierającej powszechnie obowiązujący zakaz produkcji i wprowadzania do obrotu środków spożywczych pochodzenia wołowego. Jednakże w dacie rozstrzygania sprawy przez organ II instancji taka podstawa prawna już obowiązywała w postaci cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 grudnia 2000 r. Wobec tego obowiązkiem organu odwoławczego było zastosowanie przepisów niniejszego rozporządzenia i dokonanie oceny czy zakaz nim wprowadzony obejmuje również przedżołądki wołowe importowane z Francji. Wskazanie w odpowiedzi na skargę na przedmiotowe rozporządzenie nie stanowi o zastosowaniu tego aktu jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie jest bowiem decyzją administracyjną. Zatem organ odwoławczy nie usuwając naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji wydał decyzję naruszającą prawo, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy stwierdzić, że skoro w dacie wydanie decyzji przez organ odwoławczy obowiązywało wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Zdrowia, to brak jest podstaw do twierdzenia, iż niniejsza decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podstawa prawna wprowadzająca zakaz wprowadzania do obrotu określonych środków spożywczych bowiem realnie wówczas istniała. Bezzasadne są zarzuty skargi kwestionujące uprawnienie organów Inspekcji Sanitarnej do wydania decyzji. Przepis art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia upoważniał organy Inspekcji Sanitarnej do przeprowadzania kontroli w obiektach podlegających, zgodnie z art. 22 ust. 3 niniejszej ustawy, nadzorowi organów Inspekcji Weterynaryjnej oraz do wydawania w wypadkach nie cierpiących zwłoki decyzji niezbędnych do usunięcia zagrożenia sanitarno-epidemicznego. Wprowadzenie zakazu produkcji i wprowadzania do obrotu określonych środków spożywczych ze względu na ochronę zdrowia ludzkiego jest niewątpliwie wypadkiem nie cierpiącym zwłoki uzasadniającym podjęcie działań przez organy Inspekcji Sanitarnej. W takim przypadku zbędne jest przeprowadzanie jakichkolwiek badań składowanego towaru. Treść całego przepisu art. 22 cytowanej ustawy wskazuje jednoznacznie, iż między organami Inspekcji Sanitarnej a organami Inspekcji Weterynaryjnej nie było konkurencyjności, lecz obowiązywała zasada współdziałania i uzupełniania się w sprawowaniu nadzoru na zdrowotna jakością środków spożywczych i używek oraz nad przestrzeganiem warunków sanitarnych w produkcji i obrocie tymi artykułami. W sytuacji zakazania produkcji i wprowadzania do obrotu określonych środków spożywczych dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej taki zakaz mimo istnienia uprzednio wydanej decyzji dopuszczającej ten sam towar do obrotu. Z chwilą bowiem wprowadzenia takiego zakazu środki spożywcze nim objęte stawały się środkami o niewłaściwej jakości (§ 1 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1973 r. w sprawie zasad postępowania ze środkami spożywczymi i używkami o niewłaściwej jakości zdrowotnej – Dz. U. Nr 19, poz. 110). Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji będzie miał na względzie aktualny stan prawny i wynikające z niego zmiany w stosunku do stanu prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c), art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).