II SA/Gd 755/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. F. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej jako U.p.b. nakazał Z. i J. F. rozbiórkę parterowego budynku garażowego o konstrukcji murowanej i powierzchni zabudowy wynoszącej 62,6 m 2 dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [....] w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na wniosek właściciela sąsiedniej działki Z. K. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zgodności lokalizacji przedmiotowego garażu z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 kwietnia 2000 r., wydanej przez Burmistrza Gminy K. na rzecz Z. i J. F. W toku postępowania ustalono, że Z. i J. F. dobudowali do istniejącego budynku mieszkalnego budynek garażowy z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Odstępstwo to polegało na przybliżeniu przedmiotowego budynku do granicy działki nr [...] i nr [..] w K., na odległość 0,5 m. W konsekwencji Powiatowy Inspektor decyzją z dnia 13 lutego 2001 r. nałożył na Z. i J. F. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu garażowego do stanu zgodnego z prawem, a wobec ich niewykonania nakazał jego rozbiórkę. Decyzja ta została utrzymana w toku instancji w mocy a następnie poddana kontroli Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który uchylił obie decyzje organów nadzoru budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, jako powód podając błędne określenie długości części obiektu budowlanego przeznaczonej do rozbiórki i zaniechanie rozważenia możliwości usytuowania ściany obiektu na granicy nieruchomości. Powiatowy Inspektor ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia 31 grudnia 2004 r. nałożył na Z. i J. F. obowiązek wykonania określonych czynności oraz sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r., w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wobec niewykonania wskazanych obowiązków organ uznał za zasadne wydanie decyzji z dnia 10 grudnia 2008 r. nakazującej rozbiórkę. Powyższa decyzja wysłana została na adres skarżącego i pomimo dwukrotnego awizowania zwrócona do organu I instancji przez Urząd Pocztowy z pieczęcią uzupełnioną datą 30 grudnia 2008 r. "nie podjęto w terminie". Organ I instancji uznał zatem, że decyzja z dnia 10 grudnia 2008 r. została doręczona w trybie art. 44 K.p.a. W dalszej kolejności, z uwagi na niedokonanie rozbiórki Inspektor Powiatowy przesłał Z. i J. F. upomnienie wyzywające do wykonania nałożonego obowiązku, przy czym upomnienie z dnia 22 stycznia 2010 r. nie zostało przez adresatów odebrane. Kolejne natomiast upomnienie, z dnia 4 czerwca 2010 r. zostało doręczone w dniu 8 czerwca 2010 r. Z. i J. F. pismem z dnia 11 czerwca 2010 r. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 10 grudnia 2008 r., nakazującej rozbiórkę. Równocześnie złożyli również odwołanie od wskazanej decyzji. Postanowieniem z dnia 27 lipca 2010 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 59 § 2 i art. 134 K.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 10 grudnia 2008 r. oraz w punkcie drugim postanowienia stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, zgodnie z art. 134 K.p.a. w przypadku dwóch odrębnych wniosków, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie organ w pierwszej kolejności rozstrzyga kwestię przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego, a dopiero w następstwie tego rozstrzygnięcia może zapaść kolejne orzeczenie, którego treścią jest stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Organ wskazał dalej, że termin 14 dniowy do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie. W niniejszej sprawie decyzja z dnia 20 grudnia 2008 r. została doręczona Z. i J. F. w trybie art. 44 K.p.a., (poprzez dwukrotne pozostawienie awiza w palcówce pocztowej na dwa 7 dniowe okresy) w dniu 30 grudnia 2008 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 13 stycznia 2009 r. Zdaniem organu przywrócenie terminu dopuszczalne jest jedynie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium braku winy przyjmowany jest miernik staranności jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Jak wynika z akt sprawy Z. i J. F. dowiedzieli się decyzji w dniu 8 czerwca 2010 r., zaś już 11 czerwca 2010 r. osobiście złożyli wniosek o przywrócenie terminu i dopełnili czynności dla której termin miał być przywrócony, czyli złożyli odwołanie. Jak wyjaśnili we wniosku, decyzji z dnia 10 grudnia 2008 r. nie odebrali z powodu wyjazdu za granicę w celach biznesowych, na dowód czego dołączyli zaświadczenie potwierdzające ich pobyt w dniach od 10 do 13 grudnia 2008 r. w N. oraz od 16 do 18 grudnia 2008 r. we W. Organ uznał jednakże, że skoro na pieczęciach i adnotacji widniejących na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia 10 grudnia 2008 r. znajdują się daty awizowania w dniu 11 i 18 grudnia 2008 r., a przesyłka została zwrócona nadawcy dopiero w dniu 30 grudnia 2008 r. brak jest podstaw do uznania, że uchybienie terminu do wniesienie odwołania nastąpiło bez winy stron. Tym samym, odwołujący się nie uprawdopodobnili braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania oraz uchybili terminowi do jego złożenia. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu II instancji Z. i J. F. reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organowi oraz kwestionowanemu postanowieniu zarzucono błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., art. 86 K.p.a. a także art. 81 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż uniemożliwiono stronie ustosunkowanie się do ustaleń faktycznych które organ uznał za udowodnione. Zarzucono także niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 44 § 2 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że treść adnotacji na przesyłce pocztowej zawierającej egzemplarz decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 10 grudnia 2008 r. wypełnia dyspozycję tego przepisu. Zdaniem skarżących pozbawiono ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu i w ogóle nie doręczono im kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu wskazali, że uniemożliwienie im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu polegało nie tylko na zaniechaniu doręczenia spornej decyzji, ale na nie zawiadomieniu skarżących o wizjach lokalnych przeprowadzonych przez organ I instancji i w konsekwencji przeprowadzenie wizji bez ich udziału. Dokonanie z kolei tych czynności bez udziału skarżących spowodowało, że nie mieli świadomości na jakim etapie znajduje się postępowanie. Z uwagi na charakter działalności J. F. często przebywa on poza domem razem z żoną. Z tego względu nie mogli odebrać korespondencji z dnia 10 grudnia 2008 r. Jednakże, jak wynika pieczęci i adnotacji na kopercie zawierającej egzemplarz decyzji przeznaczonej dla skarżących, była ona awizowana pod adresem K. ul. [...] w dniach 11 grudnia 2008 r. oraz 18 grudnia 2008 r. Świadczy o tym treść pieczęci i adnotacja poczty zawierające stwierdzenie: "Adresata nie zastano w a domu o godz... Awizowano dn. 11 grudnia 2008 r." Zdaniem pełnomocnika pieczęć ta oraz adnotacja nie dowodzą, aby doręczając decyzję Powiatowego Inspektora z dnia 10 grudnia 2008 r. uczyniono zadość przepisowi art. 44 § 2 K.p.a. Organ II instancji przeszedł bowiem do porządku dziennego nad tym, że w aktach sprawy brak dowodu, aby zawiadomienie o pozostawieniu decyzji wraz z informacją o możliwości jej odebrania w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczone zostało w skrzynce pocztowej lub drzwiach mieszkania, czy biura w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe. Okoliczność tę bezpodstawnie uznano za udowodnioną, co przy dodatkowym uniemożliwieniu wypowiedzenia się skarżących odnośnie tej okoliczności czyni postępowanie wadliwym. Jednym z podstawowych warunków skuteczności doręczenia zastępczego w trybie przepisu art. 44 K.p.a. jest bowiem wymóg, aby informacja o pozostawieniu pisma w siedzibie urzędu pocztowego dotarła do adresata. Zdaniem skarżących okoliczności powyższe oznaczają, że w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenie decyzji w grudniu 2008 r., ale dopiero w dniu otrzymania przez skarżących od Powiatowego Inspektora upomnienia z dnia 4 czerwca 2010 r. informującego o treści decyzji i jej wymagalności. Zasadne jest zatem uchylenie kwestionowanego postanowienia. Pełnomocnik skarżących podniósł także, że wyżej opisane naruszenia prawa stanowią również podstawę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 86 K.p.a. oraz w związku z art. 126 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Inspektor nie zgodził się z zrzutem naruszenia art. 44 K.p.a., gdyż w jego przekonaniu stemple na kopercie świadczące o dwukrotnym awizowaniu stanowią dowód skutecznego pozostawienia informacji adresatowi o znajdującej się w urzędzie pocztowym przesyłce, a w konsekwencji o skutecznym jej doręczeniu w trybie wskazanego wyżej przepisu. Natomiast kwestionowanie ustaleń faktycznych zawartych w treści protokołu z oględzin na obecnym etapie postępowania jest niezasadne, gdyż nie było przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl natomiast art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Kwestię doręczania pism osobom fizycznym w toku postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 42, art. 43 i art. 44 K.p.a. Przepis art. 42 K.p.a. reguluje tzw. doręczenie właściwe (do rąk adresata), zaś art. 43 doręczenie zastępcze (do rąk osoby wymienionej w tym przepisie). Natomiast w sytuacji, gdy doręczyciel nie może doręczyć pisma w sposób właściwy lub zastępczy zastosowanie ma przepis art. 44 K.p.a., który normuje z kolei domniemanie doręczenia takiego pisma. Zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w placówce pocztowej, właściwej ze względu na miejsce zamieszkania adresata. Podkreślić należy, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Według § 2 art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że o skuteczności domniemania doręczenia w sposób określony w art. 44 k.p.a. możemy mówić dopiero wtedy, gdy spełniony jest wymóg odpowiedniego zawiadomienia adresata pisma. W rozpoznawanym przypadku zawiadomienie powinno było zawierać informację o miejscu złożenia pisma (podany adres właściwej placówki pocztowej), możliwości jego odbioru oraz termin, w którym odbiór jest możliwy (por. wyrok SN z dnia 22 lutego 2001r., III RN 70/00, OSNP 2001, nr 19, poz. 574). Stanowisko SN wydane na gruncie art. 44 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 czerwca 2005 r. pozostaje aktualne w obecnym stanie prawnym i odnosi się do obowiązku zawiadomienia o terminie 7 dni, w którym odbiór jest możliwy (art. 44 § 2 K.p.a.), ale także do obowiązku powtórnego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Artykuł 44 § 2 K.p.a. nakłada na osobę dokonującą zawiadomienia obowiązek umieszczenia go w określonych miejscach wskazując przy tym zamknięty katalog takich miejsc oraz wiążącą ich kolejność. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że brak w aktach sprawy potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji w urzędzie pocztowym na okres 7 dni, a następnie w przypadku jego nieodebrania na dalszy okres 7 dni (łącznie 14 dni) nie pozwala uznać, że decyzja została doręczona w trybie art. 44 K.p.a. Na takim stanowisku stoi również skład orzekający w niniejszej sprawie. Załączone do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji organu I instancji z dnia 10 grudnia 2008 r. zawiera jedynie informację doręczającego, że adresata nie zastano oraz datę 11 grudnia 2008 r. Na tej kopercie również zamieszczona jest dalsza informacja, że przesyłkę awizowano powtórnie dnia 18 listopada 2008 r., wraz z podpisem doręczyciela. Na wymienionej korespondencji, tj. kopercie i potwierdzeniu odbioru nie zamieszczono natomiast żadnych innych obowiązkowych informacji, wymaganych przepisem art. 44 § 2 K.p.a. Podkreślić należy, że chociaż wyraz "awizo" oznacza zawiadomienie odbiorcy, to nie można z niego wywieść takiego sposobu zawiadomienia, który mieści się on w wymogach art. 44 K.p.a. Koniecznym jest zatem zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy błędnie uznał, że decyzja z dnia 10 grudnia 2008 r. została skutecznie doręczona jej adresatom w trybie, o którym mowa w art. 44 K.p.a. W tym stanie rzeczy, jeżeli nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji nie można stwierdzić, że upłynął termin do wniesienia odwołania. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanych przepisów art. 44 § 2 i § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wyjaśnić dodatkowo należy, że w sytuacji gdy odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu składa podmiot, który twierdzi że jest stroną w sprawie pomimo iż nie otrzymał decyzji, to organ powinien ustalić w jakim trybie i przy zastosowaniu jakich przepisów postępowania winien to twierdzenie zweryfikować. Nie jest to bowiem sytuacja tożsama z przypadkiem wniesienia spóźnionego odwołania z wnioskiem o przywrócenie terminu przez stronę, której decyzję doręczono. W sytuacji, gdy odwołanie wnosi podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji, to podmiot ten tak na prawdę nie uchybia terminowi, gdyż termin liczony jest od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. W takiej sytuacji termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu nie doręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w tym postępowaniu. Po jego upływie zaś tj. po "uostatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a taki zarzut w skardze Z. i J. F. został sformułowany. Weryfikacja twierdzeń osoby, której organ nie doręczył decyzji, a która twierdzi że jest stroną w sprawie następuje zatem albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym albo w postępowaniu wznowieniowym. Rozstrzygnięcie o właściwym trybie należy do organu i to organ musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono, czy po tym terminie tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od takiego ustalenia winien żądanie strony, niezależnie od tego jak nazwane: odwołanie, odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosek o wznowienie...itp., rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy pismo skarżących z dnia 11 czerwca 2010 r. wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania dla stron którym decyzję doręczono. Jeżeli tak, to w następnej kolejności winien rozpatrzyć odwołanie bez konieczności odnoszenia się do postawionego z ostrożności wniosku o przywrócenie terminu. Jeżeli natomiast okaże się że skarżący wnieśli "odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu" od decyzji ostatecznej to organ powinien uznać je za wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i nadać mu bieg właściwy dla tego trybu postępowania. Tylko takie bowiem postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Z powyższych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.