II SA/Gd 757/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję SKO z 3 lipca 2007 r. nr [...]. Decyzją z dnia 3 lipca 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 20 grudnia 2004r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...], położonych w miejscowości G. gm. W.. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 21.11.2006r. A. i M. I., wystąpili do Wójta Gminy o "cofnięcie decyzji w sprawie przekształcenia terenu rolnego na teren budowy działek [...] w G.". W związku z tym wnioskiem, organ I instancji pismem z dnia 01.12.2006r. wezwał wnioskodawców o uzupełnienie wniosku i wskazanie, której decyzji wniosek dotyczy oraz o sprecyzowanie czy chodzi o wznowienie postępowania czy też stwierdzenie nieważności decyzji. Jednocześnie, organ I instancji poinformował stronę, że pierwszą decyzją z dnia 20.12.2004r. ustalono warunki zabudowy. Wnioskodawcy nie składali odwołania od tej decyzji i decyzja ta stała się ostateczna w dniu 21.01.2005r. Natomiast drugą decyzją z dnia 24.06.2005r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału, po scaleniu działki nr [...]. Organ I instancji stwierdził w tym piśmie, że wnioskodawcy nie byli stroną tego postępowania. Pismem z dnia 15.12.2006r. wnioskodawcy kategorycznie żądali stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20.12.2004r. o której mowa w punkcie 1 pisma organu I instancji. O decyzji tej strona, jak podaje, nie została poinformowana, a przywołany na zwrotce podpis nie należy ani do wnioskodawcy ani do jego żony. Natomiast decyzja nr 2 jest konsekwencją decyzji nr 1. Organ wskazał, że z wniosku nie wynikało wprost z jakim żądaniem strona występuje i jakiej decyzji wzruszenia się domaga. W związku ze stwierdzeniem, na zapytanie organu I instancji, że wnioskodawcy występują o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 20.12.2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło, na wniosek strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji i o wszczęciu postępowania zawiadomiło wszystkie strony. Organ ustalił, że decyzją z dnia 20.12.2004r. Wójt Gminy, rozpatrując wniosek J. P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub przeznaczonych na cele usług turystycznych na działkach nr [...],położonych w miejscowości G. gm. W.. W decyzji ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz warunki wynikające z ochrony środowiska, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, warunki obsługi komunikacyjnej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a także wskazano na niezbędne dokumenty i uzgodnienia w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja ta została doręczona stronie, wynika to z zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji znajdującego się w aktach sprawy organu I instancji. Decyzję tę doręczono A. I. -podpis na zwrotce, wraz z adnotacją żona. We wniosku jako przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji strona podała, że nie otrzymała tej decyzji. Kolegium rozpatrując wniosek strony uznało, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z przepisu art. 156 § 1 - rażące naruszenie prawa. Podana we wniosku przesłanka, że strona nie otrzymała tej decyzji nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanka ta mogłaby być ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania. Ale sprawa ta mogłaby być przedmiotem odrębnego postępowania przed organem I instancji, w przypadku gdyby strona wystąpiła z odpowiednim wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniosek w trybie stwierdzenia nieważności decyzji uznało, iż decyzja z dnia 20.12.2004r. nie została wydana bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie zachodzą również inne przesłanki z przepisu art. 156 § 1 Kpa, dlatego też brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na wniosek A. i M. I.. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. i M. I. zarzucili brak rzetelności w rozpatrzeniu sprawy oraz nieuwzględnienie informacji zawartych w odwołaniu, a także bezkrytyczne przyjęcie ustaleń organu I instancji, w tym dotyczących doręczenia decyzji ustalającej warunki zabudowy, kwestionując jednocześnie to ustalenie. Decyzją z dnia 25 września 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 3 lipca 2007r. podzielając stanowisko i argumentację zawartą w tej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. i M. I. wskazując, że efektem zaskarżonej decyzji jest absolutny brak dróg dojazdowych do niektórych działek, zamknięta została droga wewnątrzosiedlowa, ponadto podział działek nie jest kontynuacją poprzednio funkcjonującego planu przestrzennego. W ocenie skarżących zostały naruszone interesy wszystkich mieszkańców osiedla. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 20 grudnia 2004r. lub o wznowienie postępowania w trybie przepisów 145 Kpa przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przede wszystkim należy wskazać, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001r. sygn. akt IVSA 1091/99, Lex nr 78 924). Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów Państwa (art. 8 Kpa). Stosownie nadto do art. 9 Kpa organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Zatem strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, a zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego III SA 729/84 z dnia 7 grudnia 1984 r. - ONSA 1984 nr 2 poz. 117). W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 21 listopada 2006r. wnieśli o "cofnięcie decyzji w sprawie przekształcenia terenu rolnego na teren budowlany działek [...] w G.". Wójt Gminy wezwał skarżących do sprecyzowania tego pisma przez podanie jakiej decyzji dotyczy wniosek, wskazując, że Wójt Gminy wydał decyzję z dnia 20 grudnia 2004r. o warunkach zabudowy oraz decyzji z dnia 24.06.2005r. o zatwierdzeniu projektu podziału. Jednocześnie zobowiązał skarżących do sprecyzowania czy domagają się wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności decyzji. W piśmie tym stwierdzono też, że decyzja z dnia 20 grudnia 2004r. została doręczona skarżącym w dniu 6 stycznia 2005r. W wykonaniu tego wezwania skarżący w piśmie z dnia 15 grudnia 2006r. wskazali, że kategorycznie domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 20 grudnia 2004r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tego żądania stwierdzili, że nie otrzymali żadnej informacji o tej decyzji i zakwestionowali twierdzenie organu o doręczeniu im decyzji, oświadczając jednocześnie, że podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie jest podpisem skarżącej A. I.. Organ I instancji przekazał wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Rozstrzygając sprawę organ ten zarówno w decyzji z dnia 3 lipca 2007r. jak i zaskarżonej decyzji z dnia 25 września 2007r., stwierdził że przywoływana przez skarżących okoliczność dotycząca braku doręczenia im decyzji nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a mogłaby być jedynie przesłanką wznowienia postępowania, gdyby strona wystąpiła z odpowiednim wnioskiem. W ocenie Sądu organy administracji nie podjęły właściwych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony, skutkiem czego przyjęty tryb załatwiania sprawy nie był prawidłowy, a w konsekwencji tego wydane decyzje nierozstrzygające o istocie wniosku nie mogą być uznane za zgodne z prawem. Wprawdzie to Wójt Gminy wadliwie zakwalifikował pismo skarżących jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podzielając prawidłowość takiej kwalifikacji również naruszyło cytowane wyżej zasady postępowania administracyjnego. W efekcie w zaskarżonej decyzji wydanej w sprawie dotyczącej nieważności organ wskazał, że powoływane przez skarżących okoliczności mogą być podnoszone jedynie w postępowaniu wznowieniowym. W tym miejscu należy wskazać na art. 235 § 1 Kpa, który stanowi, że skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Zatem to organ ma zastosować właściwy tryb nadzwyczajny odpowiedni do treści żądania, a jedynie w razie gdy rzeczywiście istnieją wątpliwości co do żądania strony określonego w piśmie stanowiącym wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w myśl art. 235 § 1 Kpa organ powinien stosując art. 9 kpa zwrócić się do strony udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2005r., OSK 1099/04 , LEX nr 165733). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie miał wątpliwości w jakim trybie powinno być rozpoznane żądanie strony oparte na uzasadnieniu wskazującym na brak doręczenia decyzji, a zatem z mocy art. 235 § 1 Kpa powinien zastosować z urzędu właściwy tryb wznowieniowy. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 3 lipca 2007r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić powyższe uwagi. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.