II SA/Gd 758/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. G. i R. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2003 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2003 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogę być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz B. G. i R. G. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 czerwca 2003 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106. poz. 1126 ze zm.), nakazał B. i R. G. rozbiórkę budynku położonego w R. na działkach nr [...] i [...]. Przedmiotowy obiekt zrealizowano na podstawie dwóch odrębnych zgłoszeń dotyczących dwóch parterowych budynków gospodarczych. Do jego budowy przystąpiono w dniu 22 maja 2002 r. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 7 kwietnia 2003 r. organ stwierdził, że zrealizowany na działkach obiekt w stanie surowym otwartym wykonany został niezgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. wynikało, że działki na których zrealizowano inwestycję położone są na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe. Organ pierwszej instancji wskazał, że inwestorzy wykonali budynek w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w zgłoszeniu, a jego istnienie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu miasta R., wobec czego nie ma możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami w inny sposób niż poprzez dokonanie jego rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy B. i R. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 września 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu rzeczywista funkcja realizowanej inwestycji była diametralnie inna niż określona w zgłoszeniu funkcja budynków gospodarczych i odpowiada, po dokonanych przeróbkach, funkcji budynku mieszkalnego lub budynku rekreacji indywidualnej. Taki zaś rodzaj zabudowy jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze na powyższą decyzję B. i R. G. wskazali, że po ujawnieniu odstępstw od zgłoszonego projektu dokonali przeróbek, które zgłosili organowi. Roboty budowlane wykończeniowe zakończyli w maju 2003 r. Organ nadzoru budowlanego bezzasadnie wydał nakaz rozbiórki powołując się na stan istniejący 7 czerwca 2003 r., który nie odpowiadał rzeczywistemu stanowi inwestycji po dokonanych przeróbkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r., orzekając w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1434/03, oddalił skargę. Sąd ten uznał, iż decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa. Skarżący dokonali zgłoszenia budowy dwóch budynków gospodarczych w zabudowie bliźniaczej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m 2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, związanych z produkcją rolną, uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Od zgłoszenia tego organ nie wniósł sprzeciwu. W ocenie Sądu brak było podstaw do zaakceptowania stanowiska, że przedmiotowe obiekty powstały jako uzupełniające zabudowę zagrodową, w ramach istniejącej działki siedliskowej. Działki na których powstały nie mają charakteru działek siedliskowych, na ich terenie nie istniała żadna zabudowa zagrodowa, którą miałyby uzupełniać budowane przez skarżących obiekty. Art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, regulujący sposób i tryb zgłoszenia budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną, uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, nie znajdował zatem do przedmiotowych obiektów zastosowania. Podnoszony przez skarżących fakt, iż działka nr [...] o powierzchni 5,14 ha, z której wydzielono działki nr [...] i [...] była działką siedliskową, na której istniała zabudowa zagrodowa, nie nadaje takiego charakteru działkom z niej wydzielonym, będącym własnością innych osób, na których to działkach nie ma ani gospodarstwa rolnego, ani zabudowy zagrodowej. W ocenie Sądu wadliwy brak sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy nie legalizuje obiektów, na budowę których konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy inwestorowi można zarzucić celowe działanie zmierzające do obejścia przepisów prawa regulujących obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, oraz w sytuacji, gdy inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe dwa budynki gospodarcze nie stanowiły natomiast obiektów, o których jest mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego. Sąd podniósł, że skarżący wykonali w rzeczywistości roboty w sposób istotnie odbiegający od warunków wynikających ze zgłoszenia. Inwestorzy dokonali poszerzenia budynku, wykonali poddasze użytkowe zamiast nieużytkowego, cały budynek zrealizowano w formie wspólnej bryły na dwóch działkach, przy czym usunięto nośną ścianę dzielącą według projektu budynek na dwie bliźniacze części. Zmiany spowodowały znaczne zwiększenie powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej budynku oraz jego kubatury. Zamiast dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej powstał jeden obiekt, którego powierzchnia i rozpiętość stanowi sumę powierzchni i rozpiętości obu budynków. Na budowę takiego obiektu w istocie, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, niezbędne było uzyskanie pozwolenia, nawet przy założeniu, że obiekt ten jest budynkiem gospodarczym związanym z produkcją rolną, uzupełniającym zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Budowa przedmiotowego obiektu bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę spełnia zatem w istocie dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego. Sąd podniósł, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż w sytuacji, gdy strona błędnie dokonała zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu winien znaleźć zastosowanie nie rygorystyczny tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego skutkujący bezwzględną sankcją rozbiórki, lecz tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego umożliwiający dokonanie legalizacji. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w przypadku wątpliwości co do charakteru planowanego obiektu i konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz braku złej woli po stronie inwestora, który działając w dobrej wierze oczekuje od organu dokonania oceny odnośnie charakteru inwestycji. Wątpliwości budzi natomiast stosowanie trybu legalizacyjnego w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, iż inwestor dokonał zgłoszenia w celu obejścia przepisów prawa, bądź obligujących go do uzyskania pozwolenia na budowę, bądź uniemożliwiających realizację inwestycji z uwagi na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie inwestorzy w istocie od początku nie zamierzali budować obiektów gospodarczych uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej znajduje potwierdzenie w okolicznościach sprawy. Działki nie miały charakteru siedliska i nie istniała na nich żadna zabudowa zagrodowa, czego inwestorzy musieli być świadomi. Składane przez nich wnioski oraz rzeczywisty przebieg inwestycji prowadzą do uznania, iż ich rzeczywistym zamiarem nie była w istocie budowa dwóch obiektów gospodarczych, lecz jednego budynku o innej funkcji. W szczególności z pisma z dnia 22 marca 2003 r. wynika, że realizowana inwestycja miała w istocie służyć celom rekreacyjnym i leczniczym. Wybudowane obiekty nie spełniały też warunków wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m 2, położone w miastach. Z okoliczności sprawy nie wynika, by działki nr [...] i [...] stanowiły pracownicze ogrody działkowe w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Argumenty skarżących o budowie obiektów zgodnie z prawem, na podstawie zgłoszenia, w ocenie Sądu nie zasługują zatem na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż organ nadzoru budowlanego zastosował w niniejszej sprawie korzystny dla inwestorów tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, który w przeciwieństwie do art. 48 Prawa budowlanego umożliwia co do zasady zalegalizowanie wybudowanych obiektów. Po wstrzymaniu prowadzonych robót postanowieniem z dnia 9 czerwca 2003 r. zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ ten był zobligowany wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robot bądź rozbiórkę obiektu albo decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji sprzeczności inwestycji z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego organ winien wydać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 decyzję o nakazie rozbiórki obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. R., następca prawny inwestorów, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W skardze zarzucono wyrokowi: a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w szczególności naruszenie art. 32 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na naruszeniu zasady sprawiedliwości i zasady równości wszystkich wobec prawa, oraz błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 48 oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że słusznie zastosowano nakaz rozbiórki, podczas gdy wystarczającym było nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, b) naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpanie materiału dowodowego, w szczególności brak nowej wizji lokalnej pomimo wątpliwości co do stanu i zaawansowania wykonanych robót. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż inwestor zgodnie ze swoim zamierzeniem w 2001 r. zgłosił budowę dwóch parterowych budynków gospodarczych o pow. do 35 m 2 przy rozpiętości konstrukcyjnej do 4,8 m w zabudowie bliźniaczej. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż intencją inwestora od samego początku było wybudowanie pomieszczeń związanych z produkcją rolną, nie miał on natomiast zamiaru wykorzystywania inwestycji dla celów rekreacyjnych. W trakcie prowadzenia robót wprowadzono odstępstwa od dokonanego zgłoszenia, w żaden sposób nie zmieniające jednak pierwotnego przeznaczenia budynków, odstępstwa te były ponadto niezawinione przez inwestora, błąd powodujący wydłużenie budynków powstał w trakcie murowania. W ocenie strony skarżącej pomimo dokonanych zmian zachowane zostały wymogi, jakie winny spełniać budynki gospodarcze niewymagające pozwolenia na budowę, tj. 35 m 2 powierzchni i 4,8 m rozpiętości. Podkreślono ponadto, iż inwestor działał w dobrej wierze, nie mając świadomości, iż narusza prawo, niezwłocznie po uzyskaniu wiedzy co do nieprawidłowości przystąpił do likwidacji dokonanych uchybień. Po likwidacji uchybień inwestor zgłosił je organowi, roboty budowlane zostały zakończone w maju 2003 r., nakaz rozbiórki wydano więc w oparciu o nieaktualny stan faktyczny. Strona skarżąca podkreśliła w skardze kasacyjnej, iż to organ działał wadliwie, nie dokonał sprawdzenia budowanych obiektów, a w konsekwencji nie zgłosił sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 2007 r., na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Oceniając zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie jest pozbawiona podstaw, ponieważ Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem naruszył przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W świetle stanu faktycznego jaki został ustalony przez organy administracji, oraz stanowił podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji, NSA za całkowicie nieuprawnione uznał stanowisko tego Sądu, iż możliwe jest zastosowanie w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na to, iż jest to przepis korzystniejszy dla inwestora popełniającego samowolę budowlaną. Zdaniem NSA przepis art. 51 Prawa budowlanego może być stosowany jedynie w przypadkach przewidzianych ustawą Prawo budowlane, a możliwość jego stosowania nie jest dowolna. Przepisów zawartych w art. 51 oraz 48 Prawa budowlanego nie stosuje się zamiennie. Stanowisko takie nie znajdowało uzasadnienia zarówno pod rządami ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), który w takim stanie faktycznym jaki został ustalony w niniejszej sprawie nakazywał bezwzględną rozbiórkę obiektu, jak również przy obecnym stanie prawnym zakładającym w pierwszej kolejności badanie możliwości legalizacji obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt administracyjnych ustalił, iż do przedmiotowego obiektu winny być stosowane przepisy określone w art. 48 Prawa budowlanego, to niezrozumiałe było zaaprobowanie postępowania organów nadzoru budowlanego znajdującego swoje oparcie w art. 51 Prawa budowlanego. Jeśli Sąd pierwszej instancji uznał, iż na budowę obiektu będącego przedmiotem postępowania wymagane było pozwolenie na budowę, zaś zgłoszenie zostało dokonane z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art.30 Prawa budowlanego, to niedopuszczalnym, zdaniem NSA, było uznanie za prawidłowe i nie naruszające prawa decyzji organów nadzoru budowlanego wydanych w trybie nie przewidzianym dla doprowadzenia tego typu obiektów do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno organy administracji, jak również sąd orzekający w pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę zmian jakie do ustawy Prawo budowlane wprowadziła nowelizacja dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis art. 7 ust. 2 tej ustawy nakazywał do postępowań, dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosować przepisy tej ustawy w części odnoszącej się do przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku było uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organy administracji powinny zastosować art. 48 lub 49 b Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z przepisem art. 153 w zw. z 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W ocenie NSA zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, wobec czego Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest tym poglądem związany. Nie ulega wątpliwości, że art. 51 Prawa budowlanego może być stosowany jedynie w przypadkach przewidzianych ustawą Prawo budowlane, a możliwość jego stosowania nie jest dowolna. Skoro zatem zarówno sąd pierwszej instancji, jak też NSA na podstawie akt administracyjnych ustaliły, iż do przedmiotowego obiektu winny być stosowane przepisy określone w art. 48 Prawa budowlanego, to niemożliwym jest uznanie za prawidłowe i nie naruszające prawa decyzji organów nadzoru budowlanego wydanych w trybie nie przewidzianym dla doprowadzenia tego typu obiektów do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji, ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny zastosować w przedmiotowej sprawie przepis art. 48 lub 49 b Prawa budowlanego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a , w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji Sąd wydał orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd w wyroku obligatoryjnie określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.