II SA/Gd 758/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 10.08.2006r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. R. kwotę 757zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 marca 2007 r. ([[...]]) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z 10 sierpnia 2006 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego na działce nr [[...]] położonej w S. w gminie L. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy: Wniosek w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy siedliska rolniczego na działce nr [[...]] został złożony przez skarżącego 27.10.2003 r. Sprawa była kilkakrotnie rozpatrywana przez organy obu instancji. Podejmowane przez organ I instancji decyzje ( z 8 lipca 2004 r. i 12 sierpnia 2005 r.) odmawiające ustalenia warunków zabudowy były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia ( decyzje z 3 grudnia 2004r., i 24 kwietnia 2006 r.) Powodem uchylenia było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy stosownie do wymogów z art. 7 i 77 § 1 kpa. Równolegle organ prowadził drugie postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji planowanej na sąsiedniej działce stanowiącej jego własność o nr [[...]]. Odnośnie drugiego wniosku organy wydawały takie same rozstrzygnięcia w tych samych datach o innych numerach sprawy. Po kolejnym rozpatrzeniu wniosku organ I instancji decyzją z 10 sierpnia 2006 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że dla terenu działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co umożliwia rozpatrywanie sprawy w oparciu o art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał na treść art. 61 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznał, że w sprawie nie ma zastosowania ustęp 4 tego przepisu stanowiący, że warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organ ustalił, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie L. wynosi 7,62 ha, zaś wnioskodawca w gminie tej posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 2,9548 ha, a zatem ustęp 4 nie mógł mieć zastosowania. Dalej organ wskazał na ustalenia wynikające z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w której stwierdzono, że żadna działka bezpośrednio sąsiadująca z działką [[...]] nie jest zabudowana. Jedyną zabudowaną działką znajdująca się w obszarze analizowanym jest działka [[...]] położona po przeciwnej stronie drogi powiatowej na której istnieje siedlisko rolnicze. Organ uznał, że działka ta nie umożliwia jednak określenia wymagań dla nowej zabudowy, albowiem jest położona po przeciwnej stronie drogi. Z dalszych wywodów uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że organ I instancji przyjął w rozpatrywanej sprawie również brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie powołał się na stanowisko Zarządu Drogowego dla Powiatu [[...]] i [[...]] odmawiające wyrażenia zgody na urządzenie zjazdu z działki wnioskodawcy na drogę powiatową. Organ uznał więc, że w sytuacji gdy działka nie ma dostępu do drogi powiatowej to siedlisko istniejące na działce [[...]] dostępne z tejże drogi nie może stanowić tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla działki wnioskodawcy. Dodatkowo organ podniósł, że zabudowa znajdująca się na działce [[...]] z uwagi na położenie po przeciwnej stronie ulicy uniemożliwia wyznaczenie linii zabudowy stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził też, że istnieje możliwość urządzenia zjazdu na działkę [[...]] z drogi gminnej ([[...]]) jednakże przy tej drodze w granicach obszaru analizowanego nie znajduje się żadna zabudowana nieruchomość. W odwołaniu skarżący zarzucił wadliwość sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa podzieliło ustalenia organu I instancji i ocenę prawną co do braku podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaakceptowało również stanowisko tego organu co do braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1. Kolegium przyjęło, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 metrów. Wskazało, że w tak wyznaczonym obszarze brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjaśniło, że stosownie do § 4 rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich, a zatem brak zabudowy na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej strony drogi publicznej w sposób oczywisty uniemożliwia wyznaczenie tak rozumianej nowej linii zabudowy. Oznacza to, że w tym zakresie planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przeciwieństwie natomiast do organu I instancji organ odwoławczy uznał, że w sprawie jest spełniony warunek dostępu do drogi publicznej, albowiem jak wynika z załączników do decyzji (analizy i mapy) teren działki przylega bezpośrednio do drogi powiatowej. Z uwagi jednak na to, że dla wydania warunków zabudowy wymagane jest łączne spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 to brak spełnienia jednego z nich ( w tym przypadku warunku "dobrego sąsiedztwa") wyłącza możliwość podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia. Analogiczne rozstrzygnięcia organy obu instancji wydały w sprawie administracyjnej w której przedmiotem były warunki zabudowy dla działki [[...]]. W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał na niezasadne pominięcie przez organy zabudowy na działkach sąsiednich nr [[...]], [[...]] i [[...]]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko. Stwierdził, że zabudowa działek sąsiednich położonych po przeciwnej stronie drogi publicznej nie pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Brak zabudowy na działkach dostępnych z tej samej strony drogi publicznej uniemożliwia wyznaczenie linii zabudowy stosownie do § 4 powołanego rozporządzenia. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2007 r. Sąd zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na badanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Konstytucją. Wobec wydania przez Trybunał wyroku w sprawie K 17/08, w którym nie stwierdzono niezgodności tej normy prawnej z Konstytucją Sąd postanowieniem z 27 września 2010 r. podjął postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż decyzje organów obu instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać na wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Wbrew stanowisku Kolegium z graficznego załącznika nr 1 do decyzji wynika, że granice tego obszaru wyznaczone zostały w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki [[...]]. Wymóg zawarty w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest spełniony tylko wówczas, gdy z każdej strony działki będącej przedmiotem wniosku granice obszaru analizowanego wyznaczone są w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. W sytuacji natomiast gdy ta trzykrotna szerokość jest mniejsza niż 50 metrów wówczas dopiero jako minimalny obszar należy przyjąć 50 metrów. Analizując położenie działki [[...]] względem granic obszaru analizowanego wyraźnie widać, że odległość podana w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie jest spełniona z żadnej ze stron, co wskazuje na naruszenie tego przepisu. Wyjaśnić należy, że stosownie do § 2 ust. 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z analizy nie wynika którą część działki organ uznał za front, nie mniej jednak powinna to być część przylegająca do drogi powiatowej oznaczonej na załączniku jako [[...]]. Ten szeroki front działki obligował organ do wyznaczenia obszaru analizowanego w większych granicach niż uwidocznionych na załączniku nr 1. W rozpatrywanej sprawie organy wadliwie zinterpretowały warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęły bowiem, że przesłanka zwana przesłanką "dobrego sąsiedztwa" jest spełniona jedynie wówczas gdy działka sąsiednia tzn. pozwalająca na określenie wymagań dla nowej zabudowy jest dostępna nie tylko - jak stanowi przepis - "z tej samej drogi publicznej", ale również z tej samej strony tej drogi. Taka wykładnia jest w ocenie organu uzasadniona ze względu na konieczność wyznaczenia linii zabudowy stosownie do § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia czyli jako przedłużenia istniejącej linii na działkach sąsiednich. W sytuacji natomiast gdy obie działki ( objęta wnioskiem i zabudowana) położone są po przeciwnych stronach ulicy z oczywistych względów wyznaczana linia nie może stanowić przedłużenia istniejącej. Zdaniem Sądu organy niesłusznie zawęziły przesłankę "dobrego sąsiedztwa" jedynie do sytuacji gdy działka sąsiednia położona jest z tej samej strony drogi publicznej. Art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wymaga, aby działka zabudowana położona była po tej samej stronie drogi publicznej. Z kolei przepisy rozporządzenia przewidują możliwość wyznaczenia linii zabudowy w inny sposób niż przewiduje to powołany przez organy § 4 ust. 1. W tym samym § 4 rozporządzenia w ustępie 4 dopuszczono także "inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy". W rozpatrywanej sprawie oczywistym jest, i to z tych samych względów z powodu których organ uznał brak spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, iż linia zabudowy powinna być wyznaczona w inny sposób niż określa to § 4 ust. 1. Właśnie w takiej sytuacji jaka występuje w rozpatrywanej sprawie, gdy obie działki ( zabudowana i będąca przedmiotem wniosku) leżą po przeciwnych stronach tej samej drogi publicznej musi znaleźć zastosowanie § 4 ust. 4. Reasumując, wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego tj. z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia świadczy o niewłaściwym wyjaśnieniu sprawy przez organy, a tym samym uchybieniu przepisom art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem podstawą negatywnego załatwienia wniosku po rozpoznaniu odwołania przez organ odwoławczy było przyjęcie, iż w sprawie nie jest spełniona jedynie przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Tymczasem istnienie zabudowanej działki [[...]] po przeciwnej stronie drogi powiatowej wskazywało wyraźnie na jej spełnienie. Powyższe okoliczności obligowały Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi Sąd w oparciu o art. 200 w/w ustawy orzekł o kosztach postępowania. Na skutek wydanego wyroku sprawa będzie przedmiotem kolejnego rozpoznania przez organy administracji. Zatem rozpatrując sprawę organ I instancji winien ustalić czy dla terenu objętego wnioskiem nadal brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli do chwili obecnej nie uchwalono planu, organ winien ponownie przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i rozpoznać wniosek z wyeliminowaniem uchybień opisanych w niniejszym uzasadnieniu. Oczywiście organ musi zbadać sprawę pod kątem spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, albowiem nie wszystkie z nich były przedmiotem rozważań Sądu z uwagi na przyjętą przez organ odwoławczy podstawę faktyczną i prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodatkowo organ winien ocenić czy w okolicznościach niniejszej sprawy możliwa jest realizacja dwóch tzw. siedlisk na sąsiadujących działkach ( [[...]] i [[...]]) wchodzących w skład jednego gospodarstwa rolnego i czy takie zamiary skarżącego nie służą obejściu prawa. Zabudowa zagrodowa, mimo iż tak jak zabudowa mieszkaniowa czy letniskowa służy zamieszkiwaniu, to jednak powinna spełniać również i inne cele. Siedlisko rolnicze to inwestycja, która wedle założenia winna umożliwiać rolnikowi zamieszkiwanie na gruntach wykorzystywanych rolniczo. Zabudowa zwana zagrodową lub siedliskową związana jest ściśle z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Rozpoznając oba wnioski skarżącego organ winien zatem zwrócić uwagę na charakter planowanych na obu działkach inwestycji i w oparciu o wyjaśnienia wnioskodawcy ustalić, jaki ma być sposób zagospodarowania terenu i która z jego działek ma pełnić rolę tzw. działki siedliskowej.