II SA/Gd 759/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. W. i H. H. na decyzję Wojewody z dnia 15 kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 16 sierpnia 2002 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz S. W. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody na rzecz H. H. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. wstrzymuje wykonania wymienionych w punkcie 1 decyzji. Decyzją z dnia 3 lutego 1997 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego udzielił L. W. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę Zakładu A w B. przy ul. [...] na działce nr [...]. Wojewoda decyzją z dnia 25 czerwca 2002 r., nr [...], działając w oparciu o art. 156 § 1 ust. 2 i art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. W. i H. H., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zarzuty odwołujących się dotyczyły m.in. wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, kontrole dozoru technicznego wykazały bowiem, że w obiektach Zakładu zainstalowano urządzenia niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Dokonane przez inwestora "istotne odstępstwa" od zatwierdzonego projektu budowlanego i w związku z tym podjęte przez organ nadzoru budowlanego działania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, tj. wstrzymanie robót budowlanych oraz wydanie decyzji określającej obowiązki, jakie powinien wykonać inwestor w celu doprowadzenia realizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, obligują organ administracji budowlanej do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego bez konieczności stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Wojewoda przekazał sprawę w części dotyczącej tego zarzutu organowi architektoniczno – budowlanemu właściwemu do wydania decyzji w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2002 r., nr [...], Starosta Powiatowy w B., na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 3 lutego 1997 r., nr [...], o udzieleniu L. W. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę Zakładu A. W uzasadnieniu organ administracji powołując się na treść uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia 25 czerwca 2002 r., nr [...] wskazał, iż wobec zaistniałych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 36 a Prawa budowlanego był on zobligowany był do uchylenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od wskazanej decyzji S. W. i H. H. wnieśli o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że organ błędnie zastosował art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zamiast art. 156 k.p.a. stanowiącego, że decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa winny zostać przez właściwy organ unieważnione, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Plan ten bowiem przewidywał dla działki nr [...] zagospodarowanie jej na cele usług nieuciążliwych dla sąsiadów, w tym handlu, gastronomii, administracji i innych usług, a dominującą funkcją wynikającą z planu dla tego terenu była funkcja mieszkaniowa oznaczona symbolem [...]. Nadto, decyzja o pozwoleniu na przebudowę dotyczyła Zakładu A podczas, gdy w rzeczywistości zezwalała ona właścicielce na nadbudowę obiektów i ich rozbudowę. Skarżący wskazali, że L. W. dokonała rozbudowy i nadbudowy obiektów w warunkach samowoli budowlanej, gdyż użytkowała trzy obiekty oznaczone w projekcie technicznym literami A, B, C. W obiekcie oznaczonym literą C właścicielka kontynuowała usługi ślusarskie. Natomiast pozostałe obiekty oznaczone literami A i B przeznaczone były na cele magazynowe. Po dokonanej w rozbudowie i nadbudowie właścicielka przeniosła produkcję do obiektów oznaczonych literami A i B dotychczas wykorzystywanych na cele składowe. W ocenie skarżących, w następstwie wadliwego postępowania organów obok ich domów mieszkalnych powstały obiekty uciążliwe o charakterze produkcyjnym powodujące uciążliwości w stopniu zagrażającym zdrowiu i życiu mieszkańców. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę z powodu swojej wadliwości, nie powinna być uchylona, lecz właściwy organ administracji winien stwierdzić jej nieważności. Wojewoda decyzją z dnia 15 kwietnia 2003 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 163 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, iż kwestionowana przez skarżących zgodność zamierzenia inwestycyjnego L. W. z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przesądzona została już ostatecznie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 1996 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, iż dokonanie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i podjecie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego działań w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, obliguje organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 36 a Prawa budowlanego. . S. W. i H. H. wnieśli skargę na powyższą decyzję, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wskazali, że decyzja o pozwoleniu na przebudowę dotknięta jest wadą nieważności, albowiem decyzja wydana została dla osoby, która nie jest właścicielem terenu, czym naruszono art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzji tej nie doręczono skarżącym pomimo tego, że mieli interes prawny w jej zaskarżeniu, oraz nie informowano ich o czynnościach procesowych podejmowanych w sprawie, czym pozbawiono ich bez ich winy udziału w przedmiotowym postępowaniu. Organ wydając pozwolenie na przebudowę nie zbadał zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, czym naruszono art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Skarżący wskazali nadto, iż niezgodna z prawem jest również wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie Zakładu A, gdyż działka nr [...] w planie przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi, jak handel i gastronomia, a nie pod uciążliwą produkcję maszyn i urządzeń. Skarżący stwierdzili, ze decyzja o pozwoleniu na przebudowę uprawniała do przebudowy istniejących budynków, a nie do ich rozbudowy, która doprowadziła w rezultacie do powiększenia ich kubatury i zmiany przeznaczenia z magazynu na halę produkcyjną, co miało na celu obejście art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazali oni, że właściciel zakładu bez uzyskania stosownego pozwolenia na użytkowane obiektu rozpoczął produkcję, powodując uciążliwości zagrażające zdrowiu i życiu skarżących, które potwierdziła Inspekcja Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2005 r. skarżący H. H. zakwestionował ustalenie, iż w toku prowadzenia robót doszło do istotnego odstępstwa od wydanego pozwolenia na budowę, wskazując, iż w istocie roboty budowlane wykonano jeszcze przed wydaniem tego pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, stanowił, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Organem właściwym do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno – budowlanej (art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83). Przesłanką uchylenia pozwolenia na budowę jest stwierdzenie przez ten organ istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę z powodu istotnych odstępstw musi być poprzedzona postępowaniem dowodowym, w trakcie którego należy ustalić, na czym polegały odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i ocenić czy odstępstwa te mają charakter istotny. Tak poczynione przez organ administracji architektoniczno - budowlanej ustalenia, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji wydanej w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Z przepisów ustawy nie wynika, iż przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego jest wydanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Organ architektoniczno – budowlany może zatem wydać decyzję o uchyleniu pozwolenia na budowę także wówczas gdy organ nadzoru budowlanego nie wszczął postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, nie stanowi przesłanki podjęcia decyzji przez organ architektoniczno – budowlany. Organ architektoniczno – budowlany nie może zatem ograniczyć się do ustalenia faktu wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego, lecz winien dokonać samodzielnie ustaleń świadczących o zaistnieniu przesłanek z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, przeprowadzając postępowanie dowodowe zgodnie z art. 75 k.p.a. Nadto wskazać należy, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest dopuszczalne w sytuacji gdy budowa została już zakończona. Z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, określającego, iż konsekwencją uchylenia pozwolenia na budowę jest konieczność uzyskania przez inwestora nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wynika bowiem, że celem art. 36 a ust. 2 tego prawa jest wskazanie inwestorowi, że roboty budowlane nie mogą być dalej prowadzone z uwagi na brak pozwolenia na budowę. Stosowanie tego przepisu w sytuacji zakończenia budowy jest zatem niecelowe. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2002 r. sygn. akt I SA/Gd 1376/99 M.Prawn.2002/19/868) Organ administracji zaniechał dokonania ustaleń dotyczących etapu realizacji inwestycji, a z twierdzeń skarżącego H. H. wynikało, że roboty budowlane zostały wykonane jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W sytuacji gdyby roboty budowlane były w istocie w dacie orzekania przez organ administracji zakończone, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę należałoby uznać za błędne. Na marginesie wskazać należy iż wydanie decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane może nastąpić jedynie w przypadku istnienia tej decyzji. W razie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, w pierwszej kolejności, należy zatem ostatecznie zakończyć postępowanie nieważnościowe, w wyniku którego może dojść do stwierdzenia nieważności decyzji ze skutkiem od daty jej wydania. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2003 r. sygn. IV SA 1597/01 M.Prawn. 2003/6/243) W niniejszej sprawie, w postępowaniu przed organem I instancji, wymóg ten nie został zachowany. Złożony przez skarżących wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenia na budowę został ostatecznie rozpatrzony decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2002 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z dnia 25 czerwca 2002 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie przez organ I instancji decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę miało natomiast miejsce wcześniej, w dniu 16 sierpnia 2002 r., a więc przed zakończeniem postępowania nieważnościowego. Organ I instancji w związku z istnieniem w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jakim było rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, winien był zawiesić prowadzone przez siebie postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nieważnościowego, t.j. 12 listopada 2002 r., czego nie uczynił. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić należy, iż przedmiotem oceny zgodności z obowiązującymi przepisami prawa jest w niniejszym postępowaniu wyłącznie decyzja administracyjna w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę wydana na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd w niniejszej sprawie nie badał zatem legalności decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującego przebudowę Zakładu A. z dnia 3 lutego 1997 r., której wzruszenie, mogło nastąpić w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę bądź wznowienie postępowania. Z tych też przyczyn, zarzuty skarżących odnoszące się do pozbawienia ich możliwości realizacji uprawnienia do czynnego udziału w sprawie o pozwolenie na budowę, niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, które organy administracji zignorowały na różnych etapach procesu inwestycyjno – budowlanego, w tym już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz kwestia rozpoczęcia użytkowania Zakładu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji i nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu. Zarzuty skarżących prowadzą w istocie do podważenia legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, które nie może mieć miejsca w niniejszym postępowaniu. Wskazać należy, iż podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące nieważności decyzji zostały prawomocnie rozstrzygnięte wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2004 r. w sprawach sygn. akt IV SA 5256/02 i 5257/02 oddalającymi skargi na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2002 r., Nr [...].Odnosząc się do kwestii adresata zaskarżonej decyzji - L. W. - inwestora przebudowy Zakładu A wskazać należy, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż to do niej skierowana została zarówno decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 28 października 1996 r. oraz decyzja o pozwoleniu na przebudowę Zakładu, o której losach w zaskarżonej decyzji ostatecznie rozstrzygnięto. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że adresat zaskarżonej decyzji został oznaczony prawidłowo, a tym samym zarzuty skarżących w tym zakresie są niezasadne. W toku postępowania doszło do naruszenia do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę wystąpienia przesłanek zastosowania art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził od Wojewody na rzecz każdego ze skarżących kwotę 10 zł. tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane, w niniejszej sprawie brak jest bowiem argumentów przemawiających za wykonaniem decyzji wadliwych. Orzeczenie to wyłącza skuteczność decyzji w okresie od daty wydania wyroku do prawomocnego zakończenia sprawy.