II SA/Gd 761/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Starszy Referent Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsk na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi L. U. i Z. U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. W dniu 4 kwietnia 2007r. L. i Z. U. złożyli w Starostwie Powiatowym zawiadomienie o zakończeniu budowy domu mieszkalno-usługowego w K. przy ul. [...]. Do zawiadomienia tego nie załączono żadnego dokumentu. W tym samym dniu tj. 4 kwietnia 2007r. Starosta na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wydał postanowienie o przekazaniu tego zawiadomienia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Organ administracji wyjaśnił w uzasadnieniu tego postanowienia, że właściwym w tej sprawie jest organ nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 6 kwietnia 2007r. poinformował inwestorów, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W dalszej części tego pisma wyjaśniono inwestorom, że po dokonanej przez nich przebudowie i rozbudowie obiektu budowlanego przy ul. [...] w K. M. powstał obiekt budowlany kwalifikowany do XIV kategorii obiektów budowlanych przewidzianej dla budynków zakwaterowania turystycznego. Przed przystąpieniem do użytkowania takiego obiektu wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. PINB powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. wezwał inwestorów do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego pisma i nadesłanie potwierdzenia zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu: • Inspekcji Ochrony Środowiska • Państwowej Inspekcji Pracy • Państwowej Inspekcji Sanitarnej • Państwowej Straży Pożarnej. Organ administracji wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor zobowiązany jest dołączyć: - Oryginał dziennika budowy, - Oświadczenie kierownika budowy o : • zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami • doprowadzenia do należytego stanu i porządku terenu budowy. - Oświadczenia o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych. - Protokołów badań i sprawdzeń - Inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej - Potwierdzenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy. Organ I instancji poinformował inwestorów, że odpowiednie druki niezbędne do wykonania tych obowiązków można uzyskać pod wskazanym adresem internetowym oraz pouczył ich, że nie uzupełnienie wniosku o powyższe dokumenty w terminie 7 dni zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpatrzenia. Wezwanie to doręczono inwestorom 10 kwietnia 2007r. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2007r. PINB na podstawie art. 54 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego zgłosił sprzeciw na przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalno-pensjonatowego (kategoria obiektu budowlanego XIV) zlokalizowanego na działkach nr [...] przy ul. [...] w K. M.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że inwestorzy w dniu 4 kwietnia 2007r. złożyli Staroście zawiadomienie o zakończeniu budowy, które zgodnie z właściwością przekazano PINB. Do powyższego zgłoszenia inwestor nie załączył wymaganych prawem dokumentów, co uzasadniało zgłoszenie sprzeciwu do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu doręczono inwestorom w dniu 20 kwietnia 2007r. W dniu 19 kwietnia 2007r. inwestorzy złożyli w PINB pismo z szeregiem załączników. L. i Z. U. wnieśli odwołanie od tej decyzji, w którym wyrażali pogląd, że są zwolnieni od obowiązku uzyskania odrębnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla przedmiotowej inwestycji co wynika wprost z ostatecznej decyzji o pozwoleniu oraz zmianie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 54, 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że skoro inwestorzy nie załączyli do zawiadomienia o zakończeniu budowy żadnych wymaganych prawem (tj. art. 57 Prawa budowlanego) dokumentów, to organ nadzoru budowlanego uprawniony był do wezwania ich o uzupełnienie tych braków co nastąpiło w piśmie z dnia 6 kwietnia 2007r. Inwestorzy tylko częściowo uzupełnili brakujące dokumenty nie przedkładając organowi oryginału dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania tego obiektu z projektem budowlanym i przepisami oraz protokołów badań i sprawdzeń oraz powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej. WINB nie podzielił jednocześnie poglądu organu I instancji co do tego, że warunkiem przystąpienia do użytkowania tego obiektu budowlanego miałoby być uprzednie uzyskanie odrębnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wskazał również, że brak kompletnych dokumentów wymaganych przepisami art. 57 Prawa budowlanego uzasadniało wydanie decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu na przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalno-pensjonatowego zlokalizowanego na działkach nr [...] przy ul. [...] w K. M.. Z. i L. U. wnieśli skargę do Sądu, w której zarzucili, że zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy dokonali w dniu 4 kwietnia 2007r., natomiast decyzje o zgłoszeniu sprzeciwu doręczono im w dniu 20 kwietnia 2007r. tj. po upływie 14 dniowego terminu określonego w pozwoleniu na budowę z dnia 14 marca 2000r. W tej sytuacji inwestor po upływie 14 dni od zgłoszenia był uprawniony do przystąpienia do użytkowania tego obiektu budowlanego. Skarżący wskazali również, że zastosowanie się przez nich do pouczenia zawartego w decyzji o pozwolenie na budowę z dnia 14 marca 2000r., nie może wywoływać dla nich negatywnych skutków prawnych, nawet jeśli to pouczenie było błędne. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wobec braku jakichkolwiek załączników do zgłoszenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżących do uzupełnienia tego zgłoszenia o dokumenty wymagane przepisem art. 57 Prawa budowlanego. Skarżący tego braku nie uzupełnili i do dnia wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym brak było kompletnych dokumentów, w tym dziennika budowy co uzasadniało wydanie decyzji o sprzeciwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy skarżącym, że zarówno w dacie udzielenia im pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w 2000r. jak i w dacie dokonania w dniu 4 kwietnia 2007r. zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego budynku inwestorzy byli zobowiązani przed rozpoczęciem użytkowania obiektu budowlanego do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Obowiązujący w 2000r. przepis art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) stanowił jednoznacznie, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i 57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Ust. 2 tego przepisu stanowił, że zawiadomienia o którym mowa w ust. 1 dokonuje się co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Zgodnie z art. 57 tego prawa do zawiadomienia o zakończeniu budowy należało załączyć wszystkie dokumenty wymienione w tym przepisie. Pouczenie zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę z 2000r. było zatem prawidłowe i nie oznaczało, że inwestor po zakończeniu budowy obiektu budowlanego, którego realizacja wymagała pozwolenia na budowę jest zwolniony z obowiązku ustawowego dokonania zgłoszenia o którym mowa wyżej. Oczywiste jest zatem, że warunkiem rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę było dokonanie takiego zgłoszenia zawierającego wszystkie wskazane wyżej załączniki. Taki sam stan prawny obowiązywał w dniu 4 kwietnia 2007r. tj. w dniu dokonania przez skarżących zgłoszenia przystąpienia do użytkowania. W przepisie art. 54 Prawa budowlanego w dniu wydania zaskarżonej decyzji przewidziano również obowiązek dokonania zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, którego należało dokonać co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego jest obowiązany dołączyć: 1) oryginał dziennika budowy; 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; 3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; 4) protokoły badań i sprawdzeń; 5) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; 6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy. 2. W razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. 3. Inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56. 4. Inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. 5. (uchylony). 6. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. 7. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. 8. Po zakończeniu postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego albo udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ zwraca bezzwłocznie inwestorowi dokumenty, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 4 i 5. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że do zgłoszenia dokonanego przez inwestorów w dniu 4 kwietnia 2007r. (por. k. 1 akt organu I instancji) nie załączyli oni żadnego dokumentu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny samo zawiadomienie o zakończeniu budowy bez wymienionych przepisem art. 57 ust. 1 dokumentów czyni zgłoszenie nieskutecznym, gdyż organ administracji bez tych dokumentów nie może dokonać merytorycznej oceny czy budowa została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę (por. Komentarz C.H. Becka do Prawa budowlanego, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006r, str. 549). Bezsporne jest również, że skarżący nie uzupełnili braków na wezwanie organu. Nie przedłożyli oni zatem podstawowych dla oceny zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji dokumentów budowy, w tym dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Uprawnienie organu administracji do żądania uzupełnienia dokumentów wynika wprost z art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że inwestor jest zobowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3 jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Uzasadniało to wydanie decyzji o wniesieniu sprzeciwu do dokonanego oczywiście wadliwego i niekompletnego zawiadomienia (por. poglądy wyrażone w Komentarzu prof. Z. Niewiadomskiego, wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006r., str. 562, 563 gdzie wskazano, że "Jeżeli organ stwierdzi braki wymaganej dokumentacji, winien zażądać uzupełnienia braków czy nieścisłości, a inwestor jest zobowiązany to uczynić w terminie wskazanym przez organ. Nieuwzględnienie żądań organu może skutkować wniesieniem sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy). Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż sprzeciw wniesiony został po terminie wskazać należy skarżącym, że w piśmie organu I instancji z dnia 6 kwietnia 2007r. będącym wezwaniem do uzupełnienia braków zostali oni jednoznacznie pouczeni, że stosownie do przepisu art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Nie ma zatem znaczenia w sprawie pouczenie zawarte w tym zakresie w decyzji o pozwoleniu na budowę z 2000r., iż termin do zgłoszenia sprzeciwu w obowiązującym wówczas stanie prawnym wynosił 14 dni. Skarżący zostali prawidłowo pouczeni w toku postępowania w niniejszej sprawie, że termin ten wynosi 21 dni i winni byli się zastosować do prawidłowego pouczenia zawartego w cytowanym wyżej piśmie PINB z dnia 6 kwietnia 2007r. 21 dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu może rozpocząć swój bieg dopiero wówczas, gdy skarżący złożą wszystkie kompletne dokumenty niezbędne do oceny czy budowa została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę i innymi przepisami. Skoro skarżący tych braków nie uzupełnili to oczywiste jest, że nie mogli oni przystąpić do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.