II SA/Gd 762/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. Pismem z 16 maja 2013 r. wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ulicy R. 5 w P., postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego T 22 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w P. przy ulicy R. 5. Z protokołu oględzin z 11 czerwca 2013 r. wynika, że właścicielem pomieszczenia gospodarczego T 22 jest E. G.. Przedmiotowe pomieszczenie posiada powierzchnię użytkową 63,26 m2, także inwestorem robót budowlanych jest E. G., powyższe roboty prowadzone są od 2012 roku i polegają na wykonaniu ścianek działowych z płyt gipsowo - kartonowych na stelażu stalowym. W wyniku przebudowy powstały cztery pomieszczenia. Inwestor wykonał stolarkę drzwiową w nowo powstałych ścianach pomieszczeń. Stwierdzono również, że inwestor wykonał nową instalację elektryczną, wewnątrz zamontowane zostały wentylatory mechaniczne oraz wykonano instalację wodno - kanalizacyjną. W jednym z pomieszczeń znajduje się kabina prysznicowa, brak jest toalety - w.c, a przewody doprowadzające wodę zakończono zaworem odcinającym. Według oświadczenia inwestora przebudowa nie zmienia sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na funkcję mieszkalną, ma na celu jedynie podzielenie tego pomieszczenie na cztery mniejsze. Na podłodze została położona terakota (gres). Według oświadczenia inwestora roboty nie są zakończone. Inwestor nie posiada pozwolenia ani zgłoszenia na przedmiotowe roboty budowlane. Po ustaleniu powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wydał postanowienie, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczenia gospodarczego T 22 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w P. przy ul. R. 5 oraz nałożył na inwestora E. G. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczenia gospodarczego T 22, określającej jednocześnie zakres robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył E. G.. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 3 pkt. 7, ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 3 pkt 7a stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie — należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Dalej organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 8 ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie — należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ponadto zgodnie § 3 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 (Dz. U. Nr 75, poz. 690) przez pomieszczenie gospodarcze należy rozumieć pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych. Zatem nie jest to pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi. Z odwołania wynika, że inwestor wykonał w pomieszczeniu gospodarczym "odrębny system wentylacyjny nie będący systemem wentylacyjnym budynku oparty na 3 wentylatorach, dwóch tłoczących i jednym ssącym oraz kanałach. Wentylatory zamontowano w otworach, które były w projekcie i wychodzą na zewnątrz budynku. W pomieszczeniu jako całość oraz wydzielonych mniejszych poprzez postawienie ścianek karton gips nie zostało wydzielone pomieszczenie higieniczno sanitarne. Ponadto do pomieszczenia została doprowadzona zimna i ciepła woda, która odcięta jest dodatkowymi zaworami w pomieszczeniu. Nastąpiło wpięcie do głównego pionu wodnego poprzez założenie trójnika i poprowadzenie rury ok. 2 m oraz wpięcie do systemu kanalizacji. Nie zgodziły się organy nadzoru budowlanego z odwołującym się, że wykonanie odrębnego systemu wentylacji i wykonanie rozbudowy istniejącej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, która nie została zaprojektowana do wykorzystania w powyższym pomieszczeniu gospodarczym należy traktować jako bieżącą konserwację. W ocenie organu odwoławczego, skoro w pomieszczeniu tym nie zaprojektowano dla jego funkcjonowania powyższych instalacji, to ich wykonanie nie może również stanowić remontu w rozumieniu cytowanego art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, bowiem nie mamy do czynienia z odtworzeniem stanu pierwotnego, są to nowe elementy instalacji. W odwołaniu strona zaprzecza, że zostało wydzielone pomieszczenie higieniczno-sanitarne, natomiast z protokołu z oględzin z 11 czerwca 2013 roku wynika, że w jednym z wydzielonych pomieszczeń znajduje się kabina prysznicowa. Fakt zainstalowania kabiny prysznicowej w jednym z wydzielonych ściankami kartonowo-gipsowymi pomieszczeń wskazuje na ewentualną chęć zmiany przeznaczenia istniejącego pomieszczenia gospodarczego na funkcję mieszkalną, o czym może świadczyć znajdujące się tam obecnie wyposażenie tego pomieszczenia gospodarczego (dokumentacja zdjęciowa z oględzin dołączona do protokołu). W tej konkretnej sprawie wykonanie robót budowlanych w pomieszczeniu gospodarczym w piwnicy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, polegające na podziale pomieszczenia gospodarczego (nie przeznaczonego na stały pobyt ludzi) na 4 niniejsze pomieszczenia z wykonaniem instalacji stanowi przebudowę tego pomieszczenia w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Niewątpliwie system wentylacyjny, wodno-kanalizacyjny i grzewczy znajdujący się w budynku należy zaliczyć do instalacji i urządzeń technicznych. Roboty budowlane powodujące zmianę parametrów użytkowych i technicznych instalacji i urządzeń technicznych budynku należy uznać za zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego jako całości. Wykonane przez inwestora roboty budowlane, dotyczące wykonania wentylacji, instalacji wodno-kanalizacyjnej czy też instalacji elektrycznej pomieszczenia gospodarczego stanowią zmianę parametrów użytkowych i technicznych przedmiotowego pomieszczenia, będącego częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ulicy R. 5. Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, zatem zasadne jest zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów zażalenia, że "na prace wykonania przyłączy wodnokanalizacyjnych Wspólnota wyraziła zgodę poprzez swoją uchwałę", organ II instancji wskazał, że fakt wyrażenia zgody przez Wspólnotę nie zwalnia inwestora od uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie powyższych robót. Skargę na powyższe postanowienie wniósł E. G., kwestionując uznanie Wspólnoty Mieszkaniowej R. 5 w P. za stronę postępowania oraz wskazując, że ocena techniczna, której obowiązek przedłożenia nakłada zaskarżone postanowienie, obejmować ma całość wykonanych prac. Tymczasem w ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego winny wskazać, które z prac uznały za wykonane w ramach przebudowy i tylko dla tych ewentualnie zakreślić konieczność przedstawienia oceny technicznej. W pomieszczeniu gospodarczym nie były prowadzone żadne prace wychodzące poza to pomieszczenie. Instalacja wodna i kanalizacyjna przechodziły przez pomieszczenie i nastąpiło jedynie wpięcie. Instalacja c.o. i elektryczna również były w pomieszczeniu w momencie zakupu. Nastąpiło przesuniecie grzejników i podłączenie licznika ciepła oraz zamontowanie dodatkowego bezpiecznika prądu. Pomieszczenie w projekcie posiada trzy otwory wentylacyjne oraz drzwi wyjściowe na klatkę schodową. Wskutek montażu wentylatorów nastąpiło powstanie wymuszonej wentylacji mechanicznej. Zaprzeczył odwołujący się, jakoby dokonał zmiany przeznaczenie pomieszczenia na cel mieszkalny podnosząc, że zachowuje ono swoją funkcje, gdyż służy do przechowywania rzeczy. Dokonanie podziału na 4 mniejsze ma służyć jedynie poprawie funkcjonalności. Doprowadzenie bieżącej wody także nie świadczy o zmianie przeznaczenia. Natomiast postawienie kabiny bez żadnych podłączeń czy wykafelkowanie pomieszczenia nie daje podstaw do sugerowania zmiany przeznaczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie wydane w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Stosownie do ust.1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust.3). Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający. Jego istota sprowadza się do przerwania wykonywanych robót. Jest to zatem możliwe tylko wobec robót będących w toku, niezakończonych. W niniejszej sprawie trafnie organy uznały, że nie sprzeciwia się takiemu rozstrzygnięciu fakt niewykonywania robót w dniu oględzin, skoro wskazują one jednoznacznie na niezakończony proces inwestycyjny, a więc roboty w toku. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie legitymował się żadnym tytułem do prowadzenia ujawnionych w toku kontroli robót, nie dysponował ani pozwoleniem ani zgłoszeniem. Co do zasady zatem zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości. Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że niesłusznie organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały ujawniony zakres prac jako przebudowę. Zgodnie z definicją legalną zawartą w ustawie Prawo budowlane, ilekroć w jej przepisach jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji(...) (art. 3 pkt 7a). Natomiast przez remont ustawa nakazuje rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy ). Wprawdzie obydwa rodzaje prac należą do wspólnej kategorii robót budowlanych (art. 3 pkt 7), niemniej z woli ustawodawcy realizacja każdej ze wskazanych kategorii prac poddana jest odmiennemu trybowi postępowania. Pozwolenia na budowę wymagają roboty budowlane polegające na przebudowie (art. 28 ust.1 prawa budowlanego), na wykonanie remontu wystarczy natomiast dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego). Zgłoszenie zamiaru wykonania jest wystarczające także dla takich robót jak wykonanie przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych (art. 30 ust. 1 pkt 20), telekomunikacyjnych linii kablowych (art.30 ust.1 pkt 20a), kanalizacji kablowej instalacji telekomunikacyjnych w obrębie budynków będących w użytkowaniu (art. 30 ust.1 pkt 27). Konsekwencją rozróżnienia kategorii prac jest także odrębny tryb doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, inny rodzaj obowiązków służących doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem. Zatem w przedstawionych okolicznościach sprawy brak wymaganego pozwolenia na budowę nakładał na organ nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia procedury naprawczej, przewidzianej w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Trzeba przy tym zaznaczyć, że zakres wykonanych robót budowlanych, w szczególności wywołujących zmianę parametrów technicznych i użytkowych, w istocie nie jest przez skarżącego kwestionowany, co jasno wynika z treści skargi. Skarżący jedynie podkreśla, że w jego ocenie wykonane prace nie są reglamentowane przepisami Prawa budowlanego, zostały wykonane wewnątrz pomieszczenia będącego jego własnością i ich zakres nie spowodował jakiekolwiek zmiany dotyczącej budynku, jako całości użytkowanej przez Wspólnotę Mieszkaniową czy jej poszczególnych członków. Zaprzeczył skarżący, jakoby planował zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia. Takiej argumentacji jako zwalniającej z obowiązku określonego w art. 28 ustawy Prawo budowlanego nie można jednak zaakceptować. Sąd zatem ocenia, w świetle prawidłowych ustaleń organu, że wskutek braku wymaganego pozwolenia na budowę dla robót wykonywanych w pomieszczeniu gospodarczym w budynku należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej R. 5 w P. zachodziły przesłanki do wstrzymania tych robót na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wydane w dniu 19 czerwca 2013 r. postanowienie uwzględnia obowiązki określone w ust. 2, nakazujące organowi nadzoru budowlanego podać przyczynę wstrzymania robót. Organ ten był nadto uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonywanych robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczenia gospodarczego oraz określenia robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, co wynika z treści art. 50 ust. 3. W świetle treści art. 50 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane obowiązkiem inwestora wykonującego roboty budowlane w warunkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy jest wykazanie, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, oraz że nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska. Właściwym zaś sposobem na wykazanie tych okoliczności jest przedłożenie stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy. Tak sporządzona dokumentacja ma stanowić dla organu nadzoru budowlanego podstawę do wydania odpowiednich rozstrzygnięć w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego są zgodne z przepisami prawa materialnego, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające odpowiada wymogom określonym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej na zakres wykonywanych robót, na co strona powoływała się w toku postępowania, nie ma żadnego znaczenia dla przyjętej oceny dokonania samowoli budowlanej i konieczności przeprowadzenia w związku z tym postępowania naprawczego. Zarzuty skargi są bezzasadne, a jej treść w istocie potwierdza prawidłowość ustaleń oraz postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutu wadliwego uznania Wspólnoty Mieszkaniowej za stronę postępowania wskazać należy, że jest on chybiony. Ściana zewnętrzna, w której skarżący zamontował wentylatory oraz całość instalacji, w jakie "wpiął" się skarżący stanowią własność Wspólnoty, gdyż są to części wspólne budynku wspólnoty. Tym samym Wspólnota posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu wynikający z prawa własności części wspólnych i prawa do zarządzania nimi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) skargę oddalił.