II SA/Gd 762/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej paragrafu pierwszego w zakresie słów "na jeden rok", 2. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr XXXV/405/2017 z dnia 31 maja 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych Rada Miejska wyraziła zgodę na zawarcie przez Burmistrza umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych obejmujących działkę o nr ewid. [..] o pow. 0.1775 ha, zabudowaną budynkiem przedszkola o pow. użytkowej 906,21 m2 i działkę [..] o pow. 0,0029 ha oraz części działek nr [..] o pow. 0.0910 ha, nr [.] o pow. 0,0900 ha i nr [..] o pow. 0,0058 ha położonych w K. obr.[..], stanowiących, własność Gminy, dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgi wieczyste nr [..] i [..] na jeden rok. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda w części dotyczącej § 1 w zakresie słów "na jeden rok". Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2017 r. poz. 1875 - zwana dalej jako "u.s.g.") poprzez wskazanie w uchwale o wyrażeniu zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy okresu na jaki umowa ma zostać zawarta, co stanowi przekroczenie uprawnień rady gminy wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g, a w konsekwencji narusza kompetencję burmistrza dotyczącą gospodarowania mieniem komunalnym gminy, wynikającą z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - zwana dalej jako "p.p.s.a.") wniósł Wojewoda o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 31 maja 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych w części dotyczącej § 1 w zakresie słów "na jeden rok". W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W związku z faktem, że Rada Miejska nie podjęła uchwały ustalającej zasady wydzierżawiania nieruchomości gminnych, Burmistrz wystąpił do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości, przedkładając Radzie Miejskiej projekt uchwały przewidujący wyrażenie zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych obejmujących działkę o nr ewid. [..] o pow. 0.1775 ha, zabudowaną budynkiem przedszkola o pow. użytkowej 906,21 m2 i działkę [..] o pow. 0,0029 ha oraz części działek nr [..] o pow. 0,0910 ha, nr [..] o pow. 0,0900 ha i nr [..] o pow. 0.0058 ha położonych w K. obr. [..], stanowiących własność Gminy, dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgi wieczyste nr [..] i [..]. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska w § 1 wyraziła zgodę na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości gminnych, wskazując jednak okres jednego roku na jaki umowa może zostać zawarta. Zauważył Wojewoda, że to do kompetencji Burmistrza jako przedstawiciela gminy przy zawieraniu umów cywilnoprawnych należy określanie szczegółowych warunków umowy, w tym okresu na jaki umowa ma zostać zawarta. Uprawnienie to wypływa z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W kompetencjach organu uchwałodawczego leży jedynie wyrażenie zgody na określony sposób zagospodarowania mieniem, co znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2614/12, z którego wynika, że zgoda rady gminy " dotyczy określonej albo określonych nieruchomości gruntowych, jednakże bez możliwości kształtowania uchwalą materii określonych w ustawach i bez uszczegółowiania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, a także bez wskazania konkretnych adresatów czynności prawnej. Taka uchwała stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (nabycie, zbycie i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata), nie zaś akt kształtujący konkretną czynność prawną" (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 873/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt. II SA/Gd 252/09). Zdaniem Wojewody Rada Miejska, wskazując w uchwale o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości okresu na jaki umowa ma zostać zawarta, naruszyła normę wypływającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i statuuje to konieczność stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 1 w zakresie słów "na jeden rok". W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności w części dotyczącej § 1 w zakresie słów "na jeden rok". Wskazał, że zgadza się ze stanowiskiem Wojewody zaprezentowanym w złożonej skardze. Dodał Burmistrz, że rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności, nie posiada natomiast kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zastać zawarta. Uchwała, która powinna ograniczyć się jedynie do wyrażenia zgody na dokonanie określonej czynności prawnej, powinna zawierać treści aprobujące, a nie imperatywne. Z tej też przyczyny nie wiąże ona wójta, a jedynie zezwala mu na dokonanie wnioskowanej przez niego czynności. Umowa dzierżawy jest umową prawa cywilnego. Okres na jaki ma być zawarta należy do elementów przedmiotowo istotnych umowy, które to elementy strony ustalają w jej treści. Przy zawieraniu umowy cywilnoprawnej dotyczącej nieruchomości gminę reprezentuje organ wykonawczy - wójt, w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego wkroczenie przez Radę Miejską w te uprawnienia stanowi naruszenie kompetencji organu wykonawczego i istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 147 §1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyżej powołany przepis koreluje z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) – dalej: u.s.g., który stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Z treści powołany powyżej przepisów u.s.g. wynika zatem, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g., przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie). Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd dokonując poddanej mu kontroli zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej nr XXXV/405/2017 z dnia 31 maja 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy nieruchomości gruntowych określonych tą uchwałą za zasadne uznał zarzuty wywiedzionej skargi, co do istotnego naruszenia obowiązującego prawa, w zakresie treści § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "na jeden rok", co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w tej części. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a cytowanej ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis ten stanowi normę kompetencyjną, która daje radzie uprawnienie do uregulowania w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a w razie, gdy zasad tych nie uchwalono, do wyrażania zgody na dokonywanie przez wójta (burmistrza) wymienionych czynności związanych z gospodarowaniem mieniem gminnym. Określenie takich zasad wiąże organ wykonawczy gminy i zwalnia go z obowiązku uzyskania zgody na dokonanie czynności prawnej określonej w tym unormowaniu. Organ stanowiący powinien tak ustalić zasady gospodarowania nieruchomościami gminnymi, aby organ wykonawczy nie musiał każdorazowo występować o zgodę rady na nabycie, zbycie, obciążenie nieruchomości oraz ich wydzierżawienie lub wynajem na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony. W rozpatrywanym przypadku organ stanowiący gminy dotychczas nie uchwalił zasad nabywania, zbywania nieruchomości. W związku z tym każdorazowa dzierżawa nieruchomości gminnej po upływie okresu na jaki została zawarta poprzednio wymaga akceptacji Rady Gminy, która powinna wyrazić zgodę na dokonanie konkretnej czynności obrotu daną nieruchomością, objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w formie uchwały intencyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że taka uchwała, która powinna wyrażać jedynie akceptację dla dokonania określonej rodzajowo w tym przepisie czynności, tj.: nabycia, zbycia, obciążenia nieruchomości, wydzierżawienia lub wynajęcia, nie może określać z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. Pogląd ten został wyraźnie wyeksponowany w powoływanych przez Wojewodę orzeczeniach sądowych i skład orzekający ze stanowiskiem tym się zgadza. Nie kwestionuje tego także Burmistrz reprezentujący w sprawie Radę Miejską. Zatem zawarcie w zaskarżonej uchwale okresu na jaki umowa ma zostać zawarta stanowi wkroczenie przez Radę Miejska w kompetencje Burmistrza. Zapis ten narusza w sposób nieuprawniony kompetencję wójta, jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, który na mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. jest uprawniony do gospodarowania mieniem komunalnym. Reasumując, należy stwierdzić, iż uchwalając kwestionowany przez Wojewodę zapis Rada Miejska wykroczyła poza regulację, którą na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym Rada mogła uchwalić, mianowicie zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, stanowiących własność Gminy Miejskiej, rozumiane jako wytyczne dla organu wykonawczego. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają rady gminy do uregulowania w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego kwestii okresu na jaki ma zostać zawarta kolejna umowa. Należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności i legalności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Będąca przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej uchwała zasadę tę narusza, wychodzi bowiem zapisem "na jeden rok" poza granice upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części.