II SA/Gd 764/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2002r., nr [...], w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 21 grudnia 2001r., nr [...]. Decyzją z dnia 21 grudnia 2001 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 27 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jedn. tekst Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) odmówił przyznania J. P. świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku wyrównawczego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. P. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie mu zasiłku stałego wyrównawczego, gdyż na mocy orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 24 lipca 2001 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 lipca 2003 r. W oświadczeniu złożonym do wniosku J. P. podał, że nie posiada żadnych źródeł dochodu i oczekuje na rozpatrzenie przez Sąd Pracy swojego odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającej przyznania świadczeń rentowych. Organ wskazał, iż na podstawie przeprowadzonych wywiadów środowiskowych u osób zobowiązanych do alimentacji na rzecz J. P. ustalono, iż jest on współwłaścicielem gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy B. woj. [...], o powierzchni 8,29 ha fizycznych, co stanowi 8,227 ha przeliczeniowych. Dochód ze wskazanego gospodarstwa rolnego kształtuje się w wysokości 839,15 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji wskazał, iż w tej sytuacji J. P. nie spełnia przesłanek do uzyskania zasiłku stałego wyrównawczego, gdyż w myśl art. 27 ust. 4 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek ten przysługuje osobie samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy, które wynosi 447 zł. W odwołaniu od decyzji J. P. podniósł, iż gospodarstwo rolne użytkuje w całości jego była żona J. P., z którą od sierpnia 1996 r. – kiedy to przeprowadził się do obecnego miejsca zamieszkania, nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego. W ocenie odwołującego się Ośrodek Pomocy Społecznej był w posiadaniu niezbędnych dokumentów, w tym wyroku Sądu orzekającego rozwód stron, z których jednoznacznie wynikało, iż nie osiąga on żadnych dochodów ze wskazanego gospodarstwa rolnego. J. P. podniósł nadto, że od maja 2000 r. – kiedy to złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o przyznanie renty inwalidzkiej, pozostaje bez środków do życia, a jego stan zdrowia i wiek nie pozwalają na podjęcie jakiejkolwiek pracy. Decyzją z dnia 7 lutego 2002 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zasiłek stały wyrównawczy przysługuje na podstawie art. 27 ust. 4 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ubiegającemu się, gdy jest osobą samotną, całkowicie niezdolną do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jego dochód jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określonego w art. 4 ust. l ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy podał, że z uzyskanych dokumentów wynika, iż J. P. jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,29 ha fizycznych, co stanowi 8,227 ha przeliczeniowych. W myśl art. 2a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 204 zł, zatem dochód J. P. wynosi 839,15 zł miesięcznie przy kryterium dochodowym 406 zł. Organ drugiej instancji wskazał, że istotne w sprawie nie jest użytkowanie ziemi, ale sam fakt jej posiadania. Przedłożony zaś przez odwołującego się dokument o zniesieniu wspólności majątkowej nie stanowi o zrzeczeniu się części gospodarstwa rolnego na rzecz byłej żony i dzieci. Zatem decyzja organu pierwszej instancji wydana została zgodnie z przepisami prawa i brak jest podstaw do jej uchylenia. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. P., podnosząc że art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej odnosi się jedynie do sposobu wyliczenia dochodu, nie wskazując, co jest istotne w sprawie: "użytkowanie", czy "posiadanie". W ocenie skarżącego stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że istotne w sprawie nie jest użytkowanie ziemi, ale fakt jej posiadania nie znajduje pokrycia w przepisach prawa. Skarżący podniósł, iż gospodarstwo rolne znajduje się w centralnej Polsce – gmina B., on zaś od lipca 1996 r. przebywa w stałym miejscu zamieszkania w G. powiat [...]. W 1996 r. rozwiódł się z żoną – J. P. i to ona nadal zamieszkuje wraz z dziećmi w budynku należącym do gospodarstwa rolnego oraz uprawia je. Skarżący wskazał, iż przedłożył organom administracji stosowne dokumenty potwierdzające te okoliczności, jednakże nie zostały one uwzględnione przez organy. Nadto skarżący podkreślił, iż został zaliczony do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem pracy lekkiej, co świadczy, że nie może uprawiać gospodarstwa rolnego, gdyż praca w nim nie jest lekka. Wskazał, iż pomimo czynionych starań żaden zakład pracy nie chce go zatrudnić z uwagi na wiek (61 lat), co powoduje, że od dwóch lat pozostaje bez środków do życia. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 k.p.a., stanowiący, iż organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 27 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jedn. tekst Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) zwanej dalej ustawą stanowił (w dniu wydania zaskarżonej decyzji), że zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód, jest niższy od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy. Organy administracji ustaliły, iż skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy B., woj. [...] o powierzchni 8,29 ha, co stanowi 8,227 ha przeliczeniowych. Dochód z gospodarstwa rolnego wyliczony stosownie do wielkości udziału skarżącego we współwłasności wynosił 839,15 zł miesięcznie (art. 2a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej) i przekraczał wartość ustaloną w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, to jest 447 zł. W tej sytuacji organy wskazały, iż skarżący nie spełnia warunków do przyznania zasiłku stałego wyrównawczego. W ocenie organów administracji samo prawo własności gospodarstwa rolnego, nie zaś jego faktyczne użytkowanie przesądza o posiadaniu z niego dochodu. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że wprawdzie skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, lecz nie uzyskuje z niego żadnych dochodów. Jak bowiem wynika z zaświadczenia Urzędu Gminy z dnia 22 października 2001 r. gospodarstwo rolne w całości użytkuje i osiąga z niego dochód była żona skarżącego – J. P. Nadto skarżący nie mieszka od 1996 r. na terenie gminy B. W myśl art. 27 ust. 4 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały wyrównawczy przysługiwał jeżeli dochód osoby zainteresowanej był niższy od kryterium dochodowego, określonego w art. 4 ust. 1. Definicja legalna dochodu rodziny dla potrzeb ustawy, określona w jej art. 2a ust. 1 pkt 2 stanowiła, że jest to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów, świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, a także kwotę zwiększenia zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego. Art. 2a u. 2 ustawy stanowił natomiast, że na użytek ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w określonej wysokości. Dochody uzyskiwane przez rodzinę z gospodarstwa rolnego oraz ze źródeł pozarolniczych sumuje się. Zdaniem sądu znaczenie przepisu art. 2a u. 2 ustawy sprowadzało się do określenia "ryczałtowego" sposobu określenia dochodu z użytkowanego gospodarstwa rolnego. Zatem podstawową przesłanką dokonania wyliczenia dochodu w oparciu o przywołany przepis powinno być stwierdzenie, że dana osoba użytkuje gospodarstwo rolne i czerpie z niego dochody. Sama współwłasność gospodarstwa rolnego, jeśli nie idzie w parze z jego faktycznym użytkowaniem nie mogła stanowić podstawy do określenia dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 21 grudnia 2001 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji bowiem przyjęły, że skarżący uzyskuje dochody przekraczające kryterium dochodowe określone w ustawie, choć zebrany materiał dowodowy wskazywał na to, że nie użytkuje on gospodarstwa rolnego, którego powierzchnię przyjęto za podstawę ustalenia dochodu. Nie poczyniono także żadnych innych ustaleń dotyczących innych źródeł dochodu skarżącego. Należy jednakże zwrócić uwagę na to, że art. 6 u.1 ustawy stanowi, że odmowa przyznania świadczeń pomocy społecznej może nastąpić w razie stwierdzenia marnotrawstwa własnych zasobów materialnych. Zatem wyjaśnienia wymagały przyczyny sytuacji, w której skarżący nie korzysta z własnego mienia – w celu ustalenia , czy nie zachodzi przypadek wskazany w powyższym przepisie. Podkreślić należy ponadto, iż organ odwoławczy wskazując kryterium dochodowe dla potrzeb zastosowania art. 27 ust. 4 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, błędnie podał, iż kryterium dochodowe dla skarżącego wynosi 406 zł, podczas gdy owo kryterium odnosi się do dochodu przypadającego na pierwszą osobę w rodzinie (art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy). Dla skarżącego zaś – jako osoby samotnie gospodarującej, kryterium dochodowe wynosi 447 zł (art.4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Mając na uwadze wskazane okoliczności, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Jednocześnie Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja o odmowie przyznania zasiłku stałego wyrównawczego nie nadaje się zaś do wykonania. Wobec tego zbędnym jest orzekanie w trybie 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji winny mieć na względzie następujące okoliczności: Z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), która w art. 160 postanowiła, że traci moc ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. jednakże przewidziano, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Ponieważ rozpoznawana sprawa została zakończona ostateczną decyzją to wobec jej uchylenia niniejszym wyrokiem, do oceny zasadności wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku stałego wyrównawczego stosować należy przepisy dotychczasowe – to jest ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. Zatem organy administracji powinny ustalić rzeczywiste dochody skarżącego w okresie poprzedzającym złożenie przez niego wniosku oraz wyjaśnić okoliczności utraty przez niego możliwości korzystania z gospodarstwa rolnego, w celu ustalenia, czy nie zachodzi określona w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej sytuacja celowego marnotrawstwa własnych zasobów materialnych, wyłączająca możliwość uzyskania świadczenia z pomocy społecznej.